Rechtskolumne. Geheimniskrämerei bei TTIP

Das große Projekt, die Liberalisierung des Welthandels durch sukzessive Verhandlungsrunden und Vertragsschlüsse zwischen allen Mitgliedern der Welthandelsorganisation (WTO) voranzutreiben, steckt fest. Die sogenannte Doha-Verhandlungsrunde kommt seit Jahren nicht voran, hauptsächlich weil man sich nicht über den Schutz der Agrarwirtschaft der weniger entwickelten Länder gegen ruinöse Konkurrenz aus den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union einigen kann. Daher die Konjunktur der Bemühungen, Ersatz durch große regionale Freihandelsabkommen zu schaffen. TTP, das Transpazifische Partnerschaftsabkommen zwischen den USA, Kanada, Mexiko, Chile und einer Reihe weiterer Pazifikanrainer, zu denen unter anderem Japan gehört, nicht dagegen Indien oder China, ist bereits abgeschlossen. Zwischen Kanada und der EU soll ein »Comprehensive Economic and Trade Agreement« (CETA) geschlossen werden, zwischen den USA und der EU wird über eine »Transatlantic Trade and Investment Partnership« (TTIP) verhandelt.

Zwischen denselben und zahlreichen weiteren Partnern soll es außerdem ein speziell dem Dienstleistungshandel gewidmetes »Trade in Services Agreement« (TiSA) geben. Dienstleistungen sind allerdings auch bereits Gegenstand von CETA und TTIP. So würden zum Beispiel die Spielräume für die Erbringung von Dienstleistungen durch die öffentliche Hand durch das Inkrafttreten der aktuellen CETA-Fassung erheblich beschränkt.1

Vertraulichkeiten – die Praxis

Was das Aushandeln der neuen, regionalen Freihandelsverträge angeht, herrscht bekanntlich, wie schon bei den alten, im Rahmen der WTO verhandelten, Geheimniskrämerei.
Auf Seiten der EU ist es die Kommission, das zentrale Exekutivorgan der Union, die die Verhandlungen führt. Der Rat – das aus Vertretern der mitgliedstaatlichen Regierungen zusammengesetzte EU-Organ, das seine Gesetzgebungsaufgaben heute mit dem Europäischen Parlament teilt – musste dazu ein Verhandlungsmandat erteilen. Schon die Mandate, die die Kommission zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen ermächtigen und, äußerst vage, deren Ziele bestimmen, werden regelmäßig nach den EU-Regeln für die Geheimhaltung von Dokumenten als nichtöffentlich eingestuft. Im Fall von CETA und TTIP wurden sie trotzdem, einmal von Foodwatch, das andere Mal von grünen Mitgliedern des Europäischen Parlaments (EP), veröffentlicht und erst daraufhin deklassifiziert, das heißt aus dem geltenden Verschlusssachenregime entlassen.
Bei CETA verlief der weitere Aushandlungsprozess dann weitestgehend im üblichen Dunkel. Im Herbst 2014 wurde selbst der ausgehandelte Vertragsentwurf nur auf massiven öffentlichen Druck hin veröffentlicht. Zu besichtigen war – einschließlich der Anhänge, die lauter wichtige operative Bestimmungen enthalten – ein Dokument von über 1600 Seiten mit einem unübersichtlichen Inhaltsverzeichnis ohne Seitenverweise. Bemühungen, Kenntnisnahme und Verständnis zu fördern, sehen anders aus.

Im Februar 2016 wurde eine neue Version veröffentlicht.2 Dabei sollte es sich eigentlich nur um das Ergebnis eines »legal scrubbing«, einer rechtstechnischen Überarbeitung, handeln. Tatsächlich blieb es aber nicht bei rechtstechnischen Polituren. Auf die ursprünglich vorgesehene Ad-hoc-Schiedsgerichtsbarkeit für Investorenklagen wurde angesichts von Widerständen, an denen das ganze Projekt zu scheitern drohte, verzichtet. Stattdessen soll mit dem Investorenschutz jetzt ein ständiges internationales Handelsgericht betraut werden. Der Vertragstext hat nun im Hauptteil eine durchlaufende Artikelzählung, insgesamt nur noch 1598 Seiten und, da er bereits wie eine förmliche Textvorlage für das Inkraftsetzungsverfahren gefasst ist, überhaupt kein Inhaltsverzeichnis mehr.

Im Verlauf der TTIP-Verhandlungen intensivierte sich die Nachfrage nach mehr Transparenz, nicht zuletzt von parlamentarischer Seite. Ursprünglich hatte nur ein ausgewählter, enger Kreis von Abgeordneten des Europäischen Parlaments Zugang zu Verhandlungsdokumenten, hauptsächlich Mitglieder des Ausschusses für internationalen Handel (INTA). Und auch sie wurden nur eingeschränkt informiert. Die vom US-amerikanischen Verhandlungspartner eingebrachten Positionspapiere bekamen sie nicht zu sehen. Diese wurden sogar dem Rat, also dem Auftraggeber des Verhandlungsprogramms, und damit auch den mitgliedstaatlichen Regierungen vorenthalten.

Im Januar 2015 zog die Kommission Konsequenzen aus wachsendem Druck und startete eine »Transparenzinitiative«. Tatsächlich konnte allerdings von wirklicher Transparenz so wenig die Rede sein wie davon, dass die Initiative von der Kommission ausgegangen wäre. Zwar wurde einiges an Textmaterial, vor allem zu den Zielvorstellungen der Kommission, ins Netz gestellt. Weiterreichender Informationszugang wurde nun allen Mitgliedern des Europäischen Parlaments gewährt, allerdings nur unter besonderen Bedingungen: In besonders geschützten, jeweils nur vier Stunden hintereinander geöffneten Leseräumen, in die keine persönlichen Gegenstände mitgenommen werden dürfen, nach vorheriger Anmeldung und Unterzeichnung langer Belehrungsschreiben, nach genauer Angabe der Dokumente, die man zu sehen wünscht, ohne Kopiermöglichkeit – zulässig nur handschriftliche Notizen auf gekennzeichnetem Papier –, und unter striktem Verbot, über die zur Kenntnis genommenen Inhalte mit nicht Informationsberechtigten wie etwa dem gemeinen Wähler zu kommunizieren.3 Auch von dieser beschränkten Verfügbarkeit blieben zudem zahlreiche Dokumenttypen, insbesondere die Verhandlungspositionen der amerikanischen Seite, weiterhin ausgeschlossen.
Nachdem das Europäische Parlament per Resolution vom 8. Juli 2015 mehr Transparenz verlangt hatte und auch mitgliedstaatliche Akteure und eine breite Öffentlichkeit sich weiterhin unbefriedigt und widerständig zeigten, einigte die Kommission sich im Dezember mit dem Handelsausschuss des Parlaments auf einen erweiterten Zugang für die EP-Abgeordneten und bestimmte Mitarbeiter und Berater – allerdings weiterhin unter den restriktiven Bedingungen eines besonders geschützten Leseraums. 4 Sehen, aber weder kopieren oder fotografieren noch mit uns besprechen dürfen unsere gewählten EU-Abgeordneten seitdem auch sogenannte konsolidierte Texte niedriger Geheimhaltungsstufe, die erzielte Verhandlungsergebnisse einschließlich noch bestehender unterschiedlicher Regelungsvorstellungen wiedergeben.
Für Vertreter der Mitgliedstaaten waren zunächst restricted reading rooms – Leseräume mit den dargestellten restriktiven Nutzungsbedingungen – bei den US-Botschaften der jeweiligen Hauptstädte vorgesehen gewesen. Auf einer zwischenzeitlich entfernten Webseite der US-Botschaft in Berlin hieß es Ende 2015, nach dem von der Kommission vorgeschriebenen Verfahren sei es Sache jedes Mitgliedstaates, seine einsichtsberechtigten Vertreter zu bestimmen. Zugang für Mitglieder der nationalen Parlamente sehe das gegenwärtige Verfahren nicht vor.
Das nächste Rückzugsgefecht hatte die Kommission damals freilich schon verloren. Auf der Grundlage neuer Vereinbarungen präsentierte Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel Ende Januar 2016 in seinem Ministerium einen geschützten Leseraum, in dem seit dem 1. Februar unter Geheimschutzbedingungen auch Mitglieder von Bundestag und Bundesrat die sogenannten konsolidierten Vertragsdokumente besichtigen können – in den Sitzungswochen an vier, außerhalb der Sitzungswochen an zwei Wochentagen jeweils von 10 bis 12 und von 14 bis 16 Uhr.
Ein dazu herausgegebenes Merkblatt informiert unter anderem darüber, dass »handschriftliche Notizen, aber keine Abschriften« gefertigt werden können und dass die Offenlegung der Dokumente gegenüber nicht zugangsberechtigten Personen »streng untersagt« ist und »disziplinarische und/oder rechtliche Maßnahmen nach den geltenden Gesetzen, Regelungen und Bestimmungen nach sich ziehen« kann. Für Parlamentarier, die besser Deutsch als Englisch verstehen, liegt, so hört man, ein Wörterbuch bereit.
Bei dieser Sachlage geht der Stoff für leaks nicht aus. Anfang Mai stellte Greenpeace Dokumente zum Verhandlungsstand bei einer Reihe von TTIP-Kapiteln ins Netz. Diese Enthüllung wird nicht die letzte gewesen sein. Begleitet war sie von kuriosen Skandalisierungen. Die Europäische Union hat ihre Wünsche noch nicht überall durchgesetzt! Und die Partner verhandeln über Gegenstandsbereiche hinweg, eine Seite macht also beispielsweise Zugeständnisse bei Kraftfahrzeugen von Zugeständnissen der anderen Seite bei Agrarprodukten abhängig! Ja was denn sonst, und warum denn nicht? Die Verhandlungen sind bekanntlich noch nicht zu Ende, und zu den wenigen Vorzügen von Mammutabkommen wie TTIP gehört, dass die Vielfalt der Gegenstände vielfältige Möglichkeiten des Kompromisses eröffnet. Welche Risiken in den noch offenen Optionen stecken und welche in den schon erzielten Einigungen, wird sich frühestens nach genauerer Analyse hunderter Textseiten abschätzen lassen.
Aber was ist davon zu halten, dass solche Texte der Öffentlichkeit, wenn überhaupt, dann nur im Wege der Durchstecherei bekannt werden?

 

Demokratiekompatible Rolle des Gesetzgebers?

 

Das erstinstanzliche Gericht der Europäischen Union hat inzwischen immerhin klargestellt, dass es nach den Regularien des Unionsrechts nicht gerechtfertigt ist, 5 den Zugang zu Dokumenten, die internationale Vertragsverhandlungen betreffen, allein mit der Begründung zu verweigern, dass die Verhandlungen noch nicht abgeschlossen seien. Zu einem hohen Maß an Transparenz verhilft das aber nicht. Denn, so heißt es in der Entscheidung weiter: Das Initiieren und Führen von Verhandlungen über ein internationales Abkommen falle grundsätzlich in den Bereich der Exekutive. Und der Informationszugang der Öffentlichkeit sei hier wegen des »berechtigten Interesses, die strategischen Teile der Verhandlungen nicht zu enthüllen, notwendigerweise beschränkt«.

Im konkreten Fall, in dem es um Zugang zu einem vom Juristischen Dienst des Rats erstellten Gutachten ging, wurde deshalb der Rat als berechtigt angesehen, den Zugang zu denjenigen Teilen des Gutachtens zu verweigern, die sich auf den spezifischen Inhalt des beabsichtigten Abkommens und der Verhandlungsrichtlinien bezogen. 6 Der Gerichtshof – das oberste Gericht der EU – bestätigte dieses Urteil. 7

Was bedeutet das in dieser Weise judiziell bekräftigte Privileg der Exekutive, internationale Übereinkommen im Verborgenen auszuhandeln, für die Rolle des Gesetzgebers? Nichts Gutes. An TTIP, CETA und vergleichbaren großen Freihandelsabkommen zeigt sich das besonders deutlich.
Bei TTIP und CETA handelt es sich um Gegenstände der Gesetzgebung. Dementsprechend haben über den Abschluss dieser Abkommen, soweit nicht direktdemokratische Abstimmungen durch das Volk selbst vorgesehen sind, die gesetzgebenden Organe zu entscheiden. In der EU sind das Rat und Europäisches Parlament. Weil CETA nach vorherrschender, von zahlreichen juristischen Stellungnahmen gestützter Auffassung ein sogenanntes gemischtes Abkommen ist, das auch Gegenstände außerhalb der EU-Kompetenz betrifft, und dasselbe auch für ein analog ausgestaltetes TTIP gelten würde, ging man in den EU-Mitgliedstaaten bislang davon aus, dass über diese Abkommen auch die nationalen Gesetzgebungsorgane zu beschließen haben würden. Nach jüngsten Medienberichten soll allerdings die Kommission, die sich in dieser Frage lange bedeckt gehalten hatte, CETA nun doch als reines EU-Abkommen ansehen, das ohne Zustimmung der mitgliedstaatlichen Parlamente in Kraft zu setzen ist. 8 Der Erfolg dieses Versuchs, mitgliedstaatlichen Widerständen auszuweichen, bleibt abzuwarten.
Wie auch immer: Die involvierten Gesetzgebungsorgane werden jedenfalls vor einer Schwierigkeit stehen, die in rein unionsinternen und staatsinternen Gesetzgebungsverfahren, deren Gegenstand kein internationaler Vertrag ist, nicht auftritt: Nach den jeweiligen parlamentarischen Verfahrensordnungen können sie dem ausgehandelten Vertrag nur als Ganzem ihre Zustimmung geben oder verweigern. Änderungen sind nicht mehr möglich. Der Sinn dieser Regelungen liegt auf der Hand: Ließe man modifizierende Beschlüsse zu, wäre das gleichbedeutend mit der Verwerfung des im Zuge langer Verhandlungen mühsam geschnürten Kompromisspakets.

Die einzige Phase, in der der Gesetzgeber wirksam Einfluss auf den Inhalt des Abkommens, und damit auf Reichweite und Inhalt der künftigen Beschränkung seiner gesetzgeberischen Handlungsmöglichkeiten durch internationales Recht, nehmen kann, ist die Phase des Aushandelns. Gerade hier soll die Exekutive aber befugt sein, ihm Informationen zu verweigern, die er für seine Meinungsbildung benötigt.

Verantwortliche parlamentarische Meinungsbildung braucht Expertise, Kommunikation mit der Öffentlichkeit und – je komplexer der Gegenstand, desto mehr – Zeit. Wer wissen will, was die verhandelten Optionen bedeuten – wie sie zum Beispiel die künftigen Regulierungsmöglichkeiten im Umwelt- und Verbraucherschutz, in der Energiepolitik, in der kommunalen Daseinsvorsorge, im Gesundheits- und im Bildungswesen, im Arbeitsrecht und in Bezug auf Finanzdienstleistungen beschränken und die Wettbewerbsbedingungen in Bezug auf all dies verändern –, und wer wissen will, inwieweit sich überhaupt abschätzen lässt, was künftige internationale Rechtsprechung aus den verhandelten oder zur Verhandlung anstehenden Vertragsbestimmungen machen wird, muss zahlreiche komplexe, oft vage Regelungen auffinden, analysieren, in ihrem vielfältigen Zusammenspiel mit den übrigen Normen des Vertragswerks verstehen und herausfinden, ob und wie vergleichbare Klauseln in der Vergangenheit von internationalen Schieds- und sonstigen Gerichten ausgelegt worden sind.
Die Vorstellung, dass dies alles, oder wenigstens die nötigsten Vorarbeiten dafür, anhand langer auszughafter Dokumente aus einem zweitausendseitigen Vertragswerk von einzelnen Abgeordneten oder von Gruppen von Abgeordneten im geschützten Leseraum, bewaffnet mit Zettel und Schreibstift, geleistet werden könnte, ist lächerlich.

Mit demokratischer Willensbildung hat es auch wenig zu tun, wenn Abgeordnete in der einzigen Phase, in der sie differenzierten Einfluss auf den Gegenstand ihrer späteren Beschlussfassung nehmen könnten, einer weitgehenden Informationskontaktsperre im Verhältnis zu ihren Wählern unterliegen und eine funktionsgemäße Wechselwirkung mit der öffentlichen Meinung sich nicht herstellen lässt.
Ein Gesetz des rein nationalen Rechts würde unter solchen Bedingungen niemals beschlossen werden. In Bezug auf Vertragswerke des internationalen Rechts ist der demokratische Legitimationsbedarf aber keineswegs niedriger. Im Gegenteil, denn die getroffene Festlegung reicht oft wesentlich weiter. Ein rein nationales Gesetz kann, wie auch ein rein unionales, im Prinzip jederzeit geändert werden, wenn die politischen Präferenzen sich ändern. Einmal eingegangene völkerrechtliche Bindungen wird man dagegen nicht nach Belieben wieder los. 9

Der CETA-Vertragsentwurf sieht allerdings die Möglichkeit einer freien Kündigung vor, die nach 180 Tagen wirksam wird. Die Nutzung dieser Möglichkeit ist jedoch faktisch in gleicher Weise beschränkt, wie es die Optionen beim Eingehen der Verpflichtung sind: Es geht nur ganz oder gar nicht. Je größer die Verhandlungspakete, die die Exekutive schnürt, desto größer wird dementsprechend der Optionsdruck, unter dem der Gesetzgeber steht, nicht nur wenn es um das Eingehen, sondern auch wenn es um die Beendigung der völkervertraglichen Verpflichtung geht. Die Strategie der Mega-Deals trägt insofern zur Verschärfung des Demokratieproblems bei, das mit der privilegierten Rolle der Exekutive als Aushandlerin internationaler Verträge verbunden ist.
Zusätzlich erhöht sich der Optionsdruck, unter dem die Parlamente stehen, wenn von der unionsrechtlich vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, ausgehandelte Verträge schon vor Abschluss der parlamentarischen Verfahren, die Voraussetzung für die Ratifizierung sind, vorläufig in Anwendung zu setzen (Art. 218 Abs. 5 AEUV) und damit Fakten zu schaffen, die weniger leicht reversibel sind als die Rechtslage. Der vorliegende CETA-Entwurf sieht vor, dass diese Möglichkeit genutzt wird (Art. 30.7).

 

Informationsherrschaft der Exekutive

 

Grundlage der Privilegierung der Exekutive als Vertragsverhandlerin ist eine Gewaltenteilungsdoktrin aus dem Zeitalter der Postkutsche. John Locke unterschied Ende des 17. Jahrhunderts in seiner Zweiten Abhandlung über die Regierung zwischen drei Staatsgewalten: der legislativen, der exekutiven und der föderativen. Die förderative Gewalt ist das, was man in der Staatsrechtslehre später die auswärtige Gewalt genannt hat. In Lockes Umschreibung: die Gewalt über Krieg und Frieden, Bündnisse und sämtliche Abmachungen mit Personen und Gemeinschaften außerhalb des Staates. Diese Gewalt soll nach Locke, wie die exekutive, in der Hand eines Einzelnen, des Fürsten, liegen. Und sie soll zu dem gehören, was er als Prärogative bezeichnet – zu dem, was der Monarch ganz nach eigenem Ermessen handhaben darf, weil gesetzliche Vorausbestimmung nicht sinnvoll ist und in den betreffenden Angelegenheiten für das Zusammenrufen des Parlaments und das Beratschlagen unter seinen vielen Mitgliedern die Zeit nicht reicht.

Weiterentwickelt zu der Gestalt, in der sie, in teilweise veränderter Terminologie, bis heute das westliche Verfassungsdenken prägt, wurde diese Gewaltenteilungslehre Mitte des 18. Jahrhunderts in Montesquieus Schrift Vom Geist der Gesetze. Montesquieu zufolge gibt es in jedem Staat drei Gewalten: die legislative, die exekutive in Bezug auf Angelegenheiten, die vom Völkerrecht abhängen, und die exekutive in Bezug auf Angelegenheiten, die vom Zivilrecht abhängen. Die Letztere bezeichnet er auch als die richterliche, und die Mittlere auch schlichtweg als die exekutive. Die exekutive Gewalt im engeren Sinne ist hier also die auswärtige.
Kraft dieser Gewalt, so Montesquieu, wird Krieg erklärt und Frieden geschlossen, werden Botschafter empfangen und entsandt, wird Sicherheit gewährleistet und werden Invasionen verhindert. Die so erläuterte exekutivische Aufgabe und Befugnis weist auch Montesquieu dem Monarchen zu. Sie werde besser von einem als von vielen wahrgenommen, weil die zu treffenden Entscheidungen eilbedürftig seien.
Nun hat sich seit Locke und Montesquieu einiges geändert. Gegenstand der internationalen Beziehungen sind nicht mehr bloß Kriegserklärungen, Bestellung und Akkreditierung von Gesandten und, was das Vertragliche angeht, gelegentliche Friedensverträge oder Abmachungen über den Durchmarsch fremder Truppen und Ähnliches. Stattdessen binden und prägen internationale Verträge heute weite Teile der innerstaatlichen Gesetzgebung wie auch der Gesetzgebung der Europäischen Union. Parlamente tagen nicht mehr nur sporadisch. Wer sie zusammenruft, muss auch nicht mehr mit wochen- oder monatelangen Benachrichtigungs- und Reisezeiten rechnen. Für Eilfälle gibt es schnellere Kommunikationsmittel als Postkutschen und reitende Boten. Und, last but not least: Wir sind von der monarchischen zur demokratischen Staatsform übergegangen.

In einigen Hinsichten haben Verfassungen, Verfassungslehre und Rechtsprechung aus alldem inzwischen Konsequenzen gezogen. Unter anderem können internationale Verträge, die Materien der Gesetzgebung regeln, heute – das ist gemeineuropäisches Verfassungsrecht – nicht mehr unbehelligt von parlamentarischer Mitwirkung allein durch Regierungen geschlossen werden. Nach dem Unionsrecht und nach fast allen mitgliedstaatlichen Verfassungen bedürfen sie parlamentarischer Zustimmung (in Deutschland in der Form eines Bundesgesetzes, Art. 59 Abs. 2 GG).
Warum hält sich trotzdem so zäh die Vorstellung, die auswärtige Gewalt sei an sich eine genuin exekutivische Angelegenheit und speziell das Aushandeln internationaler Verträge, einschließlich der Befugnis zu strategischer Geheimhaltung, gehöre auch dann zum vom Gewaltenteilungsgrundsatz geschützten Hausgut der Exekutive, wenn es sich um Angelegenheiten der Gesetzgebung handelt?
Die Trivialität, dass am Verhandlungstisch nicht 631 Bundestagsabgeordnete oder, in EU-Angelegenheiten, um die 750 Abgeordnete des Europäischen Parlaments plus, bei gemischten Abkommen, ein Vielfaches an Abgeordneten der mitgliedstaatlichen Parlamente sitzen können, gibt offensichtlich keinen vernünftigen Grund ab. Verhandlungen werden immer von Delegationen geführt. Für die Beantwortung der Frage, wem hier die Delegationsmacht zusteht und wie sie auszuüben ist, gibt das nichts her.

Ebenso wenig taugt zur Begründung der exekutivischen Natur des Verhandlungsgeschäfts und zur Rechtfertigung des daraus abgeleiteten Intransparenzregimes die Befürchtung, das Zustandekommen internationaler Verträge werde anderenfalls behindert. Droht, wenn man die tradierte Einordnung aufgibt, eine Stagnation im Völkervertragsrecht? Unzweifelhaft kann frühzeitiges Bekanntwerden von Verhandlungszielen, Verhandlungsständen und gefundenen Teileinigungen die Auffindung und Durchsetzung einer Vertragslösung erschweren. Frühe Publizität ermöglicht die unter Umständen schwierige und zeitaufwendige Ermittlung heikler Punkte und die Formierung politischer Widerstände gegen die Aufnahme bestimmter Vertragsinhalte oder auch gegen einen Vertragsschluss als solchen. Natürlich verhandeln die Exekutiven lieber ohne solche Störungen. Auch Lobbyisten haben allen Grund, die traditionelle Lesart des Gewaltenteilungsgrundsatzes zu bevorzugen.

Vertragsschlüsse sind aber kein Selbstzweck. Warum sollte das Interesse unbedingt schutzwürdig sein, Vertragsinhalte durchzubringen, die auf der Grundlage informierter öffentlicher und parlamentarischer Diskussion in der Formierungsphase keine Chance auf politische Zustimmung hätten? In Angelegenheiten der Gesetzgebung solche Diskussion als Störfaktor aufzufassen, ist demokratiefremd.

Unabhängig von alldem gibt es Gründe zu vermuten, dass es gerade die althergebrachte Gewaltenteilungskonzeption und die damit einhergehende Weiterführung der tradierten Geheimhaltungspraxis sind, die vernünftige Weiterentwicklungen des Völkervertragsrechts zunehmend behindern. Der in westlichen Gesellschaften grassierende Globalisierungsverdruss, an dem noch manches internationale Projekt scheitern wird, ist gleichbedeutend mit einer sich ausbreitenden Wahrnehmung, dass schon in der Vergangenheit zu vieles an Internationalisierung und Supranationalisierung am Bürger vorbei vorangetrieben worden ist. Dagegen hilft kein Weitermachen wie bisher, und es helfen auch keine Pseudo-Transparenzinitiativen. Soweit rein Prozedurales hier überhaupt noch helfen kann, hilft allenfalls offene und nüchterne, rechtzeitige Diskussion des Pro und Kontra weiterer Schritte.
Im Zuge internationaler Verhandlungen kann es legitime Geheimhaltungsinteressen geben. Aber wenn es um Vertragsverhandlungen in Gesetzgebungsdingen geht, gibt es unter den heutigen Bedingungen von Demokratie und Technik keinen, jedenfalls keinen im Gewaltenteilungsprinzip liegenden Grund mehr, fällige Abwägungen zwischen solchen Interessen und dem gegenläufigen Interesse an öffentlicher Diskussion und informierter parlamentarischer Willensbildung gerade der Exekutive zu überlassen. Es ist Zeit, anzuerkennen, dass auf dem Gebiet der Gesetzgebung auch in auswärtigen Angelegenheiten der Gesetzgeber Prinzipal sein muss.

 

FUSSNOTEN & QUELLENANGABEN

  1. Zu den möglichen Auswirkungen auf öffentliche Dienstleistungen, insbesondere auf die tatsächlichen und möglichen Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge vgl. Martin Nettesheim, Die Auswirkungen von CETA auf den politischen Gestaltungsspielraum von Ländern und Gemeinden. Gutachten im Auftrag des Staatsministeriums des Landes Baden-Württemberg, 2016.
  2. Per Suchmaschinenabfrage »consolidated CETA text« von den Webseiten der Kommission abzurufen. Die Internetseite ist dieselbe wie zuvor, der Text vom September 2014 findet sich dort aber nicht mehr. Auch die alte Textversion ist allerdings im Netz noch auffindbar, zum Beispiel auf den Seiten der Tagesschau.
  3. Vgl. die Erfahrungsberichte der Abgeordneten Molly Scott Cato und Heidi Hautala (problemlos per Suchmaschine auffindbar).
  4. Vgl. Operational Arrangements for Access to TTIP-related Documents between INTA Committee and DG Trade (as endorsed by the College of Commissioners on 02/12/2015); Anhang zu: European Parliament, Letter to Commissioner for Trade Cecilia Malmström, of 10 December 2015, D 321485 (alles online).
  5. Dazu näher Gertrude Lübbe-Wolff, Democracy, Separation of Powers and International Treaty-Making: The Example of TTIP. In: Current Legal Problems 69 (2016), im Erscheinen.
  6. Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 4. Mai 2012, in’t Veld/Rat, T-529/09.
  7. Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 3. Juli 2014, Rat/in’t Veld, C-350/12. Gemäß einer absurden terminologischen Festlegung des Unionsvertrags heißt das allgemeine erstinstanzliche Gericht offiziell nur »das Gericht« und der Gerichtshof nur »der Gerichtshof«, als gäbe es auf der Welt oder auch innerhalb der EU keine anderen Gerichte und Gerichtshöfe. Als »Gerichtshof der Europäischen Union« firmiert die Gesamtheit der vertraglich vorgesehenen Unionsgerichte (Art. 19 EU). Zum weiten Spielraum der Exekutive im Bereich der auswärtigen Politik vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 (Rüstungsexportkontrolle), Rn. 139.
  8. Vgl. Ohne den Bundestag. In: FAZ vom 11. Juni 2016.
  9. Vgl. Art. 54ff. der Wiener Vertragsrechtskonvention.

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