Januarheft 1976, Merkur # 332

Legitimationsprobleme im modernen Staat

von Jürgen Habermas
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Zu wissen, wovon man spricht, ist immer förderlich; wenn es um das Problem der Legitimität geht, sollte man es besonders genau wissen − darin stimme ich Hennis zu. Er selbst beläßt es freilich bei polemischen Annotationen. Sein Legitimationsbegriff bleibt so undeutlich, sein systematischer Beitrag so mager, daß ich ersatzweise versuchen muß, Stichworte zu einer Theorie der Legitimation zu sammeln. Dahinter wird die rhetorisch reizvollere Aufgabe einer Antipolemik zurücktreten.

Gegen Empirismus und Normativismus

Die sozialwissenschaftliche Behandlung von Legitimationsprozessen bewegt sich heute auch bei marxistischen Theoretikern im »Bannkreis Max Webers«. Die Legitimität einer Herrschaftsordnung bemißt sich am Legitimitätsglauben der Herrschaftsunterworfenen. Dabei handelt es sich um den »Glauben, daß Strukturen, Verfahrensweisen, Handlungen, Entscheidungen, Politiken, Beamte oder politische Führer eines Staates die Qualität der Richtigkeit, der Angemessenheit, des moralisch Guten besitzen und wegen dieser Qualität anerkannt werden sollten«. Für die Systemtheorie (Parsons, Easton, Luhmann) stellt sich die Frage, mit Hilfe welcher Mechanismen ein hinreichendes Maß an Legitimation beschafft oder durch welche funktionalen Äquivalente fehlende Legitimation ersetzt werden kann.

Lerntheoretiker bringen die Frage nach den sozialpsychologischen Bedingungen, unter denen ein Legitimitätsglaube entsteht, in einer Theorie der Gehorsamsmotivation unter. Die empiristische Vertauschung der Legitimität mit dem, was man dafür hält, erlaubt also sinnvolle soziologische Untersuchungen (über deren Wert der Erfolg der system- und verhaltenstheoretischen Ansätze insgesamt entscheiden wird). Dabei handelt es sich nicht, wie Hennis meint, um eine deutsche Idiosynkrasie, sondern um den Stand der internationalen Forschung. Allerdings wird man sich nach dem Preis erkundigen dürfen, den der Empirist für die Umdefinition seines Gegenstandes entrichten muß. Wenn der Objektbereich so gefaßt wird, daß darin keine legitimen, sondern nur noch für legitim gehaltene Ordnungen auftreten können, wird der Zusammenhang, der beim kommunikativen Handeln zwischen Gründen und Motiven besteht, aus der Analyse ausgeblendet; jedenfalls wird eine vom Aktor unabhängige Bewertung der Gründe methodisch ausgeschlossen. Der Forscher selbst enthält sich der systematischen Beurteilung der Gründe, auf die sich Legitimitätsansprüche stützen. Das gilt seit den Tagen Max Webers zwar als Tugend. Dieser Text, der sich mit dem vorhergehenden von Wilhelm Hennis auseinandersetzt, konnte auf dem genannten Kongreß aus Zeitgründen nur teilweise vorgetragen werden.

Selbst wenn man sich diese Interpretation zu eigen macht, bleibt aber der Verdacht bestehen, daß Legitimität, der Glaube an Legitimität und die Bereitschaft, einer legitimen Ordnung Folge zu leisten, etwas mit der Motivation durch »gute Gründe« zu tun haben. Ob Gründe »gute Gründe« sind, läßt sich freilich nur in der performativen Einstellung des Teilnehmers an einer Argumentation feststellen, nicht durch die neutrale Beobachtung dessen, was dieser oder jener Diskursteilnehmer für gute Gründe hält. Um das zu beurteilen, müßten wir auf vernünftige, intersubjektiv nachprüfbare Weise Legitimitätsansprüche systematisch bewerten können. Können wir das? Hennis ist offenbar dieser Meinung. Er hält eine »kritisch-normative Abgrenzung von Legitimität und Illegitimität« für unabdingbar. Aber Verfahren oder Kriterien der Abgrenzung nennt er nicht. Er erwähnt Legitimitätsfaktoren: das Ansehen von Personen, die Effizienz bei der Bewältigung öffentlicher Aufgaben, die Zustimmung zu Strukturen. Nun soll aber die persönliche Autorität aus »nicht begründbaren Quellen stammen«. Was als effiziente Aufgabenbewältigung gelten darf, bemißt sich an Standards. Diese wiederum hängen mit den Strukturen zusammen, über deren Legitimität Hennis nur sagt, daß sie sich in verschiedenen nationalen Varianten durchsetzt. Was als Grund der Legitimität von Herrschaft gelten darf, sagt er nicht. Dazu bedarf es eines normativ gehaltvollen Begriffs der Legitimität. Einen solchen führt Hennis nicht ein, mindestens stillschweigend muß er sich aber darauf beziehen. Der alteuropäische Zuschnitt der Argumentationsstrategie läßt Verbindungen zur klassischen Lehre von der Politik vermuten. In dieser auf Plato und Aristoteles zurückgehenden Tradition stehen bedeutende Autoren, die noch über einen substantiellen Begriff der Sittlichkeit, über normative Begriffe des Guten, des Tugendhaften, des Gemeinwohls usw. verfügen. Besonders der Neuaristotelismus hat in Schriften von Hannah Arendt, Leo Strauß, Joachim Ritter und anderen eine Renaissance erfahren. Schon der Titel, unter dem Ritter seine Aristoteles-Studien veröffentlicht hat: »Metaphysik und Politik«, gibt jedoch einen Hinweis auf die Schwierigkeit der Argumentationslage. Es nimmt daher nicht wunder, daß die neuaristotelischen Schriften keine systematische Lehren enthalten, sondern Werke hoher Interpretationskunst darstellen, die die Wahrheit klassischer Texte eher durch Auslegung suggerieren als begründen. Größere Chancen haben gewisse Reduktionsformen des Aristotelismus. Sie bilden die praktische Philosophie, unter Abzug ihres theoretischen Anspruchs, auf eine Hermeneutik von Alltagsvorstellungen des Guten, Tugendhaften und Gerechten zurück, um dann zu versichern, daß sich in der klugen Applikation dieses Wissens ein unveränderlicher Kern substantieller Sittlichkeit erhalte. Ein Beispiel ist Hennis’ Inanspruchnahme der Topik für die politische Wissenschaft, ein anderes Gadamers Deutung der Nikomachischen Ethik. Wenn aber, wie diese Autoren meinen, philosophische Ethik und politische Theorie nichts anderes wissen können als das, was das alltägliche Normenbewußtsein beliebiger Populationen ohnehin enthält, und wenn sie dies nicht einmal auf eine andere Weise wissen können, können sie auch eine legitime Herrschaft von einer illegitimen nicht begründet unterscheiden. Auch illegitime Herrschaft findet Zustimmung, sonst würde sie nicht dauern können (man braucht sich nur an die Tage zu erinnern, da große Volksmassen ohne Pression auf Plätzen und Straßen zusammenliefen, um einem Reich, einem Volk und einem Führer zu akklamieren − was anders sollte sich darin ausgedrückt haben als ein untheoretisches, durchschnittliches Normenbewußtsein?).

Ich habe hier zwei Legitimationsbegriffe erörtert − den empiristischen und den normativistischen. Der eine ist sozialwissenschaftlich anwendbar, aber unbefriedigend, weil er vom systematischen Gewicht der Geltungsgründe absieht; der andere wäre in dieser Hinsicht befriedigend, ist aber wegen des metaphysischen Kontextes, in den er eingebettet ist, unhaltbar. So setzt Hennis Tugend und Gerechtigkeit als Geltungsgrund legitimer Herrschaft voraus, rekurriert dann aber doch nur auf Gewohnheiten. Ich schlage deshalb einen dritten Legitimationsbegriff vor, den ich den rekonstruktiven nenne. Ich beginne mit einigen begriffsanalytischen Unterscheidungen. Anschließend möchte ich das Legitimitätsprinzip der Neuzeit untersuchen und dann zeigen, wie sich die Legitimationsthematiken aus den Strukturen des bürgerlichen Staates ergeben und in entwickelten kapitalistischen Gesellschaften verschieben. Was heißt Legitimität? Legitimität bedeutet, daß der mit einer politischen Ordnung verbundene Anspruch, als richtig und gerecht anerkannt zu werden, gute Argumente für sich hat; eine legitime Ordnung verdient Anerkennung. Legitimität bedeutet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung. Mit dieser Definition wird hervorgehoben, daß Legitimität ein bestreitbarer Geltungsanspruch ist, von dessen (mindestens) faktischer Anerkennung die Stabilität der Herrschaftsordnung (auch) abhängt. Sowohl historisch wie analytisch findet daher der Begriff vor allem Anwendung für Situationen, in denen die Legitimität einer Ordnung strittig wird und Legitimationsprobleme auftreten. Die einen bestreiten, die anderen behaupten die Legitimität. Das ist ein Vorgang − Talleyrand bemüht sich um die Legitimierung des Hauses Bourbon. Vorgänge dieser Art werden im modernen Verfassungsstaat (mit der Institutionalisierung einer Opposition) entdramatisiert, d.h. entschärft und normalisiert. Deshalb ist es realistisch, heute von Legitimation als einem Dauerproblem zu sprechen. Natürlich entbrennen in diesem Rahmen Legitimationskonflikte auch nur über Grundsatzfragen (wie beispielsweise 1864 über das Budgetrecht des preußischen Landtages). Solche Konflikte können zu einem vorübergehenden Legitimationsentzug führen; und dieser kann unter Umständen für ein Regime bestandskritische Folgen haben. Wenn der Ausgang solcher Legitimationskrisen mit einer Veränderung von Basisinstitutionen nicht nur des Staates, sondern der Gesellschaft im ganzen verbunden ist, sprechen wir von Revolutionen. (Es trägt nicht gerade zu einer Klärung bei, wenn man die Reformation oder die Einführung des mechanischen Webstuhls oder den Deutschen Idealismus Revolutionen nennt und so den Ausdruck inflationiert.)

Weniger trivial ist der Anwendungsbereich des Legitimitätsbegriffs. Nur politische Ordnungen können Legitimität haben und verlieren, nur sie brauchen Legitimation. Multinationale Korporationen oder der Weltmarkt sind nicht legitimationsfähig. Das gilt auch für vorstaatliche, sogenannte primitive Gesellschaften, die nach Verwandtschaftsbeziehungen organisiert sind. Gewiß, in diesen Gesellschaften gibt es Mythen, die die Natur- und Gesellschaftsordnung interpretieren. Sie legen die Zugehörigkeit zum Stammesverband (und dessen Grenzen) fest und sichern so eine kollektive Identität. Hier haben mythische Weltbilder für die gesellschaftlichen Normen eher eine konstituierende als eine im Nachhinein legitimierende Bedeutung. (Legitimierende Kraft hat in gewisser Weise das Verwandtschaftssystem selber; welche Ansprüche jemand stellen darf, darüber entscheidet der Status der Familie, der er angehört. Der römisch-rechtliche Begriff des »legitimen Erben« transponiert diese Bedeutung ins Zivilrecht. Legitimation im Sinne einer privaten Berechtigung setzt jedoch eine legitime Ordnung schon voraus.) Von Legitimität sprechen wir erst bei politischen Ordnungen. Politische Herrschaft hat sich geschichtlich um die Funktion eines königlichen Richteramtes, um den Kern einer Konfliktregelung auf der Grundlage anerkannter Rechtsnormen (und nicht mehr nur kraft Schiedsgewalt) herum kristallisiert. Rechtsprechung auf diesem Niveau begründet eine Position, die ihre Autorität der Verfügung über die Sanktionsgewalt eines Rechtssystems verdankt, und nicht mehr allein einem Verwandtschaftsstatus (und der Vermittlerrolle eines Schiedsrichters). Die legitime Macht des Richters kann zum Kern eines Herrschaftssystems werden, an das die Gesellschaft die Funktion abgibt, einzuspringen, wenn die Integrität der Gesellschaft gefährdet ist. Der Staat stellt zwar die kollektive Identität der Gesellschaft nicht selber her; noch kann er die gesellschaftliche Integration über Werte und Normen, die ihm ja nicht zur Disposition stehen, selbst vollziehen. Aber indem der Staat die Garantie übernimmt, soziale Desintegration über bindende Entscheidungen zu verhindern, wird mit der Ausübung staatlicher Gewalt der Anspruch verknüpft, die Gesellschaft in ihrer jeweils normativ bestimmten Identität zu erhalten. Daran bemißt sich dann die Legitimität der staatlichen Gewalt; und als legitim muß sie anerkannt werden, wenn sie dauern soll (mit Säbeln kann man vieles anstellen, meint schon Talleyrand auf dem Wiener Kongreß, man kann nur nicht darauf sitzen).

In neueren Theorien der politischen Entwicklung, die die Entstehung des modernen Staates erklären sollen, werden Identitätssicherung, Legitimationsbeschaffung und soziale Integration als allgemeine Systemprobleme aufgezählt. Die systemtheoretische Umformulierung dieser Begriffe verdeckt freilich den Zusammenhang, der für politische Herrschaft konstitutiv ist. Das politische Teilsystem übernimmt die Aufgabe, die Gesellschaft vor Desintegration zu schützen, aber es kann nicht frei über die Kapazitäten gesellschaftlicher Integration oder über die Definitionsgewalt verfügen, kraft deren die Identität der Gesellschaft, die es zu erhalten gilt, festgeschrieben wird. Auf der evolutionären Stufe staatlich organisierter Gesellschaften sind verschiedene Identitätsformen ausgeprägt worden: das Imperium, die Stadtgemeinde, der Nationalstaat. Diese sind zwar nur mit bestimmten Typen politischer Herrschaft vereinbar, aber sie fallen nicht mit ihnen zusammen. Ein Weltreich, eine Polis, eine mittelalterliche Kommune, eine Nation bringen den Zusammenhang verschiedener politischer Ordnungen mit jeweils einer Lebensform (Ethos) zum Ausdruck. Mit Recht behandelt daher die Modernisierungsforschung state-building und nation-building als zwei verschiedene, wenn auch interdependente Vorgänge. Die Einschränkung der Legitimationskategorie auf staatlich organisierte Gesellschaften ist nicht trivial. Diese begriffliche Festlegung hat empirische Implikationen, von denen ich einige erwähnen möchte: a) Wenn wir legitime Macht mit politischer Herrschaft gleichsetzen, müssen wir u.a. behaupten, daß es keinem politischen System gelingen kann, Massenloyalität, das heißt die Folgebereitschaft der Mitglieder hinreichend zu sichern, ohne auf Legitimationen zurückzugreifen. In der verzweigten Diskussion über Max Webers Typus einer legalen Herrschaft, die sich allein durch technische Verfahren »legitimieren« soll, kommen nur Carl Schmitt und Niklas Luhmann der These nahe, daß im modernen Staat legal zustande gekommene Entscheidungen sozusagen motivlos akzeptiert werden. Auf einer etwas anderen Ebene liegt die These, daß die über Werte und Normen vollzogene, durch staatliche Autorität geschützte Sozialintegration grundsätzlich durch Systemintegration, d.h. durch die latenten Funktionen von nicht-normativen Gesellschaftsstrukturen (oder Mechanismen) ersetzt werden kann. Dem entspricht die Behauptung, daß Systemleistungen Legitimitätsvorstellungen überflüssig machen können, daß also die neutral beobachtbare Effizienz des Staatsapparats oder des Wirtschaftssystems (und nicht nur die von den Beteiligten wahrgenommene und bewertete Effizienz) legitimationswirksam ist. Diese Behauptungen sind mit der vorgeschlagenen Verwendung des Legitimationsbegriffs unvereinbar. b) Weiterhin sind, nach diesem Sprachgebrauch, Legitimitätsprobleme keine neuzeitliche Spezialität. Die Formeln vom legitimum imperium oder vom legitimum dominium sind in Rom und im europäischen Mittelalter verbreitet. Die politischen Theorien befassen sich der Sache nach mit Aufstieg und Verfall legitimer Herrschaft − in Europa spätestens seit Aristoteles, wenn nicht seit Solon. Und Legitimitätskonflikte selbst lassen sich für alle älteren Hochkulturen nachweisen, sogar für archaische Gesellschaften, wenn diese im Zuge der Kolonialisierung mit Eroberern aus staatlich organisierten Gesellschaften zusammenprallen. Legitimitätskonflikte nehmen in traditionalen Gesellschaften typischerweise die Gestalt von prophetischen und messianischen Bewegungen an. Diese wenden sich jeweils gegen die offizielle Version einer religiösen Lehre, die den Staat oder eine Priesterherrschaft, die Kirche oder eine Kolonialherrschaft legitimieren; dabei appellieren die Aufständischen an den ursprünglichen religiösen Gehalt der Lehre. Beispiele sind die Prophetenbewegungen in Israel, die Verbreitung des Urchristentums im römischen Reich, die häretischen Bewegungen des Mittelalters bis hin zu den Bauernkriegen, aber auch die messianischen, millenarischen Bewegungen unter den Eingeborenen, die den Kolonialherren die eigene Religion entwenden, um sie legitimationskritisch gegen sie zu wenden. V. Lanternari zitiert das enthüllende Wort eines Zulupropheten: »Zuerst hatten wir das Land und Ihr die Bibel; jetzt habt Ihr das Land, und uns ist die Bibel geblieben.« Ich verstehe nicht, wie man angesichts dieser weltweiten Phänomene darauf beharren kann, Legitimationsprobleme für die bürgerliche Gesellschaft und den modernen Staat zu reservieren. c) Erst recht finde ich es unverständlich, daß Legitimationsprobleme, wie Hennis behauptet, nichts mit Klassenkonflikten zu tun haben sollen. Mit der Ausdifferenzierung eines politischen Steuerungszentrums ist die Möglichkeit entstanden, den Zugang zu den Produktionsmitteln und die Aneignung des gesellschaftlich produzierten Reichtums vom Verwandtschaftssystem abzukoppeln und nach Herrschaftsbeziehungen zu reorganisieren. Diese strukturelle Möglichkeit ist auch in allen Hochkulturen genützt worden. Damit ist eine Klassenstruktur entstanden, die gewiß noch nicht als sozioökonomische Klassengliederung, aber doch als Privilegienstruktur von Ständen, Kasten, Schichten usw. in Erscheinung getreten ist. Alle Anzeichen sprechen dafür, daß die Stratifikation, die Ausbeutung, die face to face ausgeübte soziale Gewalt in den alten Imperien einen hohen Stand erreicht haben. Man braucht nur die Geschichte des Strafvollzugs zu studieren, um zu sehen, daß in diese traditionalen Gesellschaften strukturelle Konflikte eingebaut sind, die immer wieder in Legitimationskrisen durchschlagen müssen. Man lese nur Rostovtzeffs Kapitel über die Gracchen und die Anfänge der politischen und sozialen Umwälzungen in Rom. Im europäischen Mittelalter sind Revolten von Bauern, Gesellen, Stadtgemeinden weit verbreitet; viele überschreiten die legitimationskritischen Schwellen nicht; das geschieht aber häufig dann, wenn sie sich mit häretischen Bewegungen verbinden. Beispiele sind etwa die Brüder und Schwestern vom Heiligen Geist, eine pantheistische Sekte, die sich um1300 an beiden Seiten des Niederrheins entfaltete, oder das Wirken radikaler Franziskaner in oberitalienischen Städten des 14. Jahrhunderts.

Die Bauernkriege sind nur das letzte bedeutende Glied in einer langen Kette von häretisch begründeten und sozial motivierten Aufstandsbewegungen. Über den Klassenhintergrund der bürgerlichen Revolutionen schließlich möchte ich kein weiteres Wort verlieren. Daß den verschiedenen Erscheinungen der Delegitimation Klassenauseinandersetzungen zugrunde liegen, ist nicht weiter erstaunlich; denn staatliche Organisation der Gesellschaft ist die wichtigste Bedingung einer Klassenstruktur im Marxʼschen Sinne. Natürlich werden Legitimitätskonflikte in der Regel nicht in terms von ökonomischen Konflikten ausgetragen, sondern auf der Ebene der legitimierenden Doktrinen. Sie müssen sich auf die Definitionen kollektiver Identität beziehen; und diese wiederum können sich nur auf einheitsstiftende, konsensverbürgende Strukturen wie Sprache, ethnische Zugehörigkeit, Tradition − oder eben Vernunft stützen. (Die einzige mir bekannte Ausnahme ist die kommunistische Partei, die zeitweise die Identität der Arbeiterbewegung bestimmt hat; aber auch sie ist nur vordergründig eine dissensstiftende Struktur: Ziel der von der kommunistischen Partei geführten Bewegung soll es ja sein, diese selbst als Partei überflüssig zu machen.) Um die Begriffsanalyse kurz zusammenzufassen: Unter Legitimität verstehe ich die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung. Mit dieser Definition wird hervorgehoben, daß Legitimität ein bestreitbarer Geltungsanspruch ist, von dessen (mindestens) faktischer Anerkennung die Stabilität der Herrschaftsordnung (auch) abhängt. Sowohl historisch wie analytisch findet daher der Begriff vor allem Anwendung für Situationen, in denen die Legitimität einer Ordnung strittig wird und Legitimationsprobleme auftreten. [WS, 23.09.2019] Die einen bestreiten, die anderen behaupten die Legitimität. Das ist einVorgang — Talleyrand bemüht sich um die Legitimierung des Hauses Bour-bon. Vorgänge dieser Art werden im modernen Verfassungsstaat (mit derInstitutionalisierung einer Opposition) entdramatisiert, d.h. entschärft undnormalisiert. Deshalb ist es realistisch, heute von Legitimation als einemDauerproblem zu sprechen. Natürlich entbrennen in diesem Rahmen Legiti-mationskonflikte auch nur über Grundsatzfragen (wie beispielsweise 1864über das Budgetrecht des preußischen Landtages). Solche Konflikte können zueinem vorübergehenden Legitimationsentzug führen; und dieser kann unterUmständen für ein Regime bestandskritische Folgen haben. Wenn der Aus-


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Heft 296, Dezember 1972