Merkur, Nr. 151, September 1960
Die Bundesrepublik Deutschland. Umrisse einer Realanalyse
von Ernst Forsthoff
Mißt man die Bundesrepublik als verfaßtes Gemeinwesen mit den Maßstäben der traditionellen Staatsrechtslehre, so ergeben sich erstaunliche Antinomien. Keines der klassischen Merkmale der Staatlichkeit: Staatsgebiet, Staatsvolk, souveräne Staatsgewalt trifft auf die Bundesrepublik zu. Es fehlen die anerkannten und rechtsgültig fixierten Grenzen, und damit nicht nur das Staatsgebiet, sondern auch das Staatsvolk. Wie soll man einem Gemeinwesen Souveränität, also höchste und dauernde Gewalt zuerkennen können, das nicht nur von fremden (wenn auch befreundeten) Mächten militärisch besetzt, sondern auch auf die Effektivität und Dauer dieser Besetzung politisch angewiesen ist.
Diese Gegebenheiten werden recht eigentlich zu Antinomien angesichts der Tatsache, daß dieses in seiner Grundstruktur also beschaffene Gemeinwesen ein keineswegs belangloses Glied der westlichen Staatengemeinschaft ist; daß es eine Regierungsform von kaum übertroffener Stabilität hervorgebracht hat; daß es in seinem Innern außerordentliche Leistungen auf dem Gebiet der Überwindung der Kriegsfolgen und in der Hervorbringung einer Sozialordnung neuen Stils aufzuweisen hat. Es ist offenbar, daß die Wirklichkeit dieses verfaßten Gemeinwesens Bundesrepublik und die überkommenen Begriffe und Kriterien der Staatlichkeit nicht mehr zusammenstimmen.
Zwar hat man schon unter der Weimarer Reichsverfassung vielfachen Anlaß gehabt, auf die mangelnde Kongruenz überkommener, im 19. Jahrhundert entstandener Verfassungsinstitutionen und der sozialen Wirklichkeit hinzuweisen. Immerhin aber stand die Weimarer Republik noch in den gesicherten Traditionen des im vorigen Jahrhundert entwickelten Konstitutionalismus. Für die durch das Grundgesetz konstituierte Ordnung der Bundesrepublik gilt das in ungleich geringerem Maße, so sehr auch die beibehaltene rechtsstaatlich-föderalistische Verfassungstypik einen traditionellen Zusammenhang nahezulegen scheint.
Die nationalsozialistische Zeit und der totale Zusammenbruch des Jahres 1945 haben in die Entwicklung der deutschen Verfassungszustände eine Zäsur gelegt, die in ihrer Tragweite nicht immer zutreffend gewürdigt wird. Es sind vor allem zwei Tatsachen, welche die staatliche und gesellschaftliche Neuordnung nach 1945 entscheidend bestimmt und in eine neue Richtung gelenkt haben: Der Verschleiß der staatsideologischen Substanzen durch den Mißbrauch, den der Nationalsozialismus mit ihnen getrieben hat, und die Nullpunkt-Situation des Jahres 1945.
Während der staatsideologische Zusammenbruch als Faktum allgemein anerkannt ist, hat man der Feststellung, daß mit der bedingungslosen Kapitulation die Nullpunkt-Situation erreicht war, mit dem Hinweis auf erhaltengebliebene Produktionskapazitäten widersprochen. Das jedoch zu unrecht. Denn für eine moderne, arbeitsteilige Welt ist nicht die Kapazität als solche entscheidend, sondern der Umstand, ob die Kapazität fungibel ist. Die Fungibilität aber hängt von zahlreichen und unterschiedlichen Faktoren, wie Verkehrsmittel, Arbeitskräfte, Rohstofflage usw., ab. Die Nullpunkt-Situation des Jahres 1945 bestand also, und zwar darin, daß die wirtschaftlichen und sozialen Funktionen bis auf geringe Reste zum Stillstand gekommen waren.
Um die Verfassungsordnung der Bundesrepublik in ihrer spezifischen Eigenart zu begreifen, ist es entscheidend wichtig, den Wiederaufbau nach 1945 als einen Gesamtvorgang in Betracht zu ziehen. Während nämlich alle bisherigen Revolutionen und Staatsschöpfungen, die in der Schaffung neuer Verfassungen zum Abschluß kamen, im Rahmen einer bestehenden (bejahten oder bekämpften) Sozialordnung stattfanden, ist die Verfassungsgebung nach 1945 nur ein Teil eines alle sozialen Bereiche umfassenden Reintegrationsvorganges.
Die zwingende Notwendigkeit der elementaren Daseinsbewältigung unterstellte den Wiederaufbau den Geboten der Sachlichkeit. Die Gewerkschaft gab der Wiederherstellung der Produktionsfähigkeit den Vorrang vor den Fragen des Arbeitslohns und der Arbeitszeit. Diese Sachlichkeit blieb weithin von ideologischer Beeinflussung frei. Anläufe zu ideologisch bestimmten Reformen wie die Sozialisierungsbestimmungen in der hessischen Verfassung kamen bald zum Erliegen. Sieht man von der alsbald zum Gemeingut gewordenen Auffassung ab, daß die neue Ordnung freiheitlich und demokratisch sein müsse, so fehlt den in allen Bereichen des volklichen Daseins ins Werk getretenen Anstrengungen für den Wiederaufbau eine theoretische Konzeption. Die gleichwohl in ihnen erkennbare Planmäßigkeit ist eine solche der sachlogischen Bedingtheiten und Zusammenhänge.
Alsbald wurde am Wiederaufbau der Wirtschaft sichtbar, wie sehr sich die Verhältnisse gegenüber den öffentlichen Zuständen unter der Reichsverfassung vom 11. August 1919 geändert hatten. Die Weimarer Republik hatte sich zum ersten Male den in der ganzen Breite des Wirtschaftslebens organisierten und formierten Interessen gegenübergesehen. Das Ringen dieser gegensätzlichen und durch ein staatspolitisches Verantwortungsbewußtsein nur sehr unterschiedlich gezügelten Interessenvertretungen um Macht und Einfluß in einer ideologisch überheizten Atmosphäre brachte die Weimarer Republik in die Gefahr der pluralistischen inneren Auflösung — eine Gefahr, vor der kein geringerer als ein so sachkundiger Beurteiler wie Johannes Popitz eindringlich warnte. Jedenfalls lassen sich die Erfahrungen unter der Weimarer Reichsverfassung dahin zusammenfassen, daß die interessenmäßig zerklüftete Wirtschaft das Gefüge des sozialen Ganzen immer wieder gefährdete und der Ordnung durch den Staat bedurfte. Hätten es 1945 die Verhältnisse erlaubt, einen Zeitplan des Wiederaufbaus aufzustellen, so hätte man, soweit man sich dabei von den Erfahrungen der Weimarer Zeit hätte leiten lassen, gewiß der Wiederherstellung der Staatlichkeit den Vorrang eingeräumt. Denn diese Erfahrungen ließen sich dahin resümieren: ohne geordneten Staat keine geordnete Wirtschaft.
Diese Erfahrungen werden durch den Wiederaufbau nach 1945 eindeutig widerlegt. Der wirtschaftliche Wiederaufbau ist dem staatlichen nicht nachgefolgt, sondern gleichzeitig mit ihm vonstatten gegangen, er hat die staatliche Reintegration sogar überholt. Denn als im Jahre 1949 mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes eine deutsche Staatlichkeit wieder ins Leben trat, war zwar der wirtschaftliche Aufbau noch nicht abgeschlossen, aber er war soweit gediehen, daß die Struktur der Wirtschaft erkennbar feststand und die Weichen für die weitere Entwicklung gestellt waren.
Damit wird eine für das Verständnis der Verfassungsordnung der Bundesrepublik grundlegend wichtige Tatsache sichtbar: die heutige Wirtschaft als Gefüge ist nicht eine staatliche Schöpfung, sondern primär eine Hervorbringung der in der Wirtschaft tätigen Kräfte selbst, womit ein bemessener Anteil des Staates in Gestalt der Länder und des Wirtschaftsrates der Doppelzone nicht in Abrede gestellt sein soll. Zu dieser Wiederherstellung der Wirtschaft aus den immanenten Kräften der Wirtschaft selbst konnte es nur kommen, weil diese Kräfte nicht mehr die gleichen waren wie zur Zeit der Weimarer Republik. Sie unterschieden sich von diesen durch die erwiesene Fähigkeit zur Selbststeuerung und Selbstdisziplinierung.
Was diese Wandlung bewirkt hat, soll hier nur angedeutet sein. Es ist in erster Linie die Nullpunkt-Situation des Jahres 1945, die sich in das Bewußtsein umsetzte, daß alle „in einem Boot sitzen“ und daß angesichts dieser Lage alte Gegensätze und natürliche Interessenkonflikte zwar nicht gegenstandslos, aber im Blick auf das Ganze sekundär geworden sind. Unter dem harten Druck der Gegebenheiten wurde das Bewußtsein der Verantwortung für das Ganze geradezu erzwungen.
Dazu kommt ein Zweites. Bis zum Jahre 1945 war die Wirtschaft ein ererbtes, mehr oder weniger unreflektiert hingenommens Phänomen. Zwar wußte man, in wie hohem Maße mit dem Fortschreiten des industriellen Prozesses das soziale Ganze von dem Funktionieren der Wirtschaft abhängig geworden war. Man hatte das in der großen Krise nach 1929 drastisch erfahren. Aber das funktionelle Auslöschen der Wirtschaft zu Ende des Krieges war neu und lag außerhalb des Vorstellungsvermögens normaler Zeiten. Eine Wirtschaft, die aus dem Zustand des Erlöschens neu entsteht, ist nicht mehr ererbter, als selbstverständlich hingenommener Besitz, sondern ein gestaltetes Gesamtwerk. Demgemäß sind auch die Gesinnungen, die ihm entgegengebracht werden, andere. Sie schließen in ungleich höherem Maße als früher das Bewußtsein einer Verantwortung für die Erhaltung der Integrität der Wirtschaft als Ganzes ein. Dem kommt der Umstand entgegen, daß die Rationalität, insbesondere die Evidenz der Interdependenzen dieser neuen Wirtschaft, erheblich stärker ausgebildet und ins Bewußtsein gehoben wurden, als das früher der Fall war.
Das Erstaunliche, unerwartet Neuartige der Entwicklung seit 1945 besteht also darin, daß es die Gesellschaft war, die sich wesentlich aus eigener Kraft reintegriert hat. Im Mittelpunkt dieses umfassenden Vorgangs steht die Wiederherstellung der Wirtschaft als eines Gefüges durchaus eigener Prägung. Diese Wiederherstellung war keineswegs bloße Frucht der Freiheit und eines mit ihr in Gang gesetzten freien Spiels der Kräfte im liberalen Sinne, sondern wurde getragen von neuartigen kollektiven Disziplinierungen großen Stils, von denen auch heute der Fortbestand der Wirtschaft in hohem Maße abhängig ist.
Auch der Staat ist aus diesem Prozeß der Selbstordnung der Gesellschaft Hervorgegangen, wobei allerdings die Besatzungsmächte sichtbaren und wirksamen Beistand geleistet haben. Diese Tatsache entzieht gängigen Vorstellungen über das Verhältnis von Staat und Gesellschaft (insbesondere Wirtschaft) den Boden. Die Entstehungsgeschichte der Bundesrepublik gestattet es nicht mehr, an der Priorität und Superiorität des Staates gegenüber der Gesellschaft festzuhalten. Die Bundesrepublik als Staat ist zur Funktion der Gesellschaft geworden.
Die Ordnung des sozialen Ganzen ist nicht mehr das Werk des Staates allein. An ihr sind vielmehr alle durch die Selbstorganisation der Gesellschaft formierten Kräfte beteiligt, also neben dem Staat und den Parteien auch die Verbände. Der auf spezifische Aufgaben hin zweckrationalisierte Staat mit einem Minimum an Autorität und Staatsgesinnung wäre ja auch außerstande, die alleinige Verantwortung für die Ordnung des sozialen Ganzen zu tragen. Diese Ordnung wird vielmehr durch eine ständige Kooperation zwischen dem Staat und den formierten Kräften der Gesellschaft aufrechterhalten und fortgebildet. Soweit diese Kooperation öffentlich stattfindet, haben sich dafür in den Verwaltungsräten, Sachverständigengremien, Beiräten und Fachausschüssen gewisse, zum Teil noch para-legalitäre institutionelle Formen herausgebildet, innerhalb deren dem neutralen Fachmann (dem man zutraut, weder den staatlichen noch den gesellschaftlichen Interessen dienstbar zu sein) zwangsläufig eine bedeutsame Rolle zufällt — einer der Gründe für das starke Hervortreten des professionellen Wissenschaftlers in diesen Zusammenhängen. Verträge, Stillhalte-Abkommen, Absprachen, Empfehlungen, Warnungen sind Beispiele aus der breiten Skala der Möglichkeiten, in denen sich diese Kooperation konkretisiert.
Zwei für den Staat wesentliche Funktionen sind in dieser analysierenden Übersicht nicht berücksichtigt: die Selbstbehauptung nach außen und der Bestandsschutz der Verfassung im Inneren. Das hat gute Gründe. Die Bundesrepublik und ihre Verfassung wurden in einem Zeitpunkt geschaffen, zu dem diese Funktionen von den Besatzungsmächten wahrgenommen wurden. Der Vorbehalt der Besatzungsmächte in diesen Angelegenheiten schloß einschlägige Vorkehrungen aus. Deshalb hat die nachträgliche Einfügung einer militärischen Streitmacht in die staatliche Gesamtordnung neue, bisher unbekannte Probleme aufgeworfen, auf die hier nicht eingegangen werden soll.
Die Bundesrepublik ist, um es zu wiederholen, ein auf spezifische Aufgaben hin zweckrationalisierter Staat. Ihm fallen die Aufgaben zu, die von einer sich grundsätzlich selbst organisierenden Gesellschaft nicht erfüllt werden können: Außenpolitik, Gesetzgebung (soweit sie sich nicht durch Selbstorganisation erübrigt; Beispiel: die freiwillige Filmselbstkontrolle), Rechtsprechung und vor allem die notwendigen sozialen Ausgleichungen durch Umverteilung von Kaufkraft, die durch die Kriegsfolgen eine außerordentliche Ausdehnung gewannen, inzwischen aber vor allem in den Dienst einer breiten Streuung der Wohlstandsentwicklung getreten sind.
Diese Zweckrationalisierung korrespondiert sinnvoll mit der Entideologisierung des Staates. Sie tritt in den Prozeduren der staatlichen Willensbildung besonders deutlich in Erscheinung. Es gibt für diese Willensbildung keine großen grundsätzlichen Alternativen mehr. Das soziale Ganze hat sich in einer bestimmten Ordnung von hoher Subtilität eingespielt. Die Interdependenzen dieser Ordnung sind so groß, daß jede Veränderung mehr oder weniger unübersehbare Rück- und Nebenwirkungen quer durch diese Ordnung hindurch auslöst. Die Zeit der großen Reformen ist auf der erreichten Entwicklungsstufe der industriellbürokratischen Gesellschaft und des ihr verbundenen Staates vorbei; die möglichen kleinen Reformen bedürfen der Hand des Fachmannes
und entziehen sich der politischen Sinnfälligkeit. Die alten ideologischen Grundpositionen des Konservativen, des Liberalen, des politischen Katholiken und des Sozialisten fallen ins Leere. Die Parteien, ungeachtet ihrer Namengebungen, sind in die Entideologisierung einbezogen. Sie haben weithin auf ideologische Programme verzichtet; soweit sie daran festhalten, werden sie jedenfalls vom Wähler kaum noch danach beurteilt. Deshalb können sich die Parteien, durch Schranken der Prinzipien nicht mehr geschieden, in Allparteienkoalitionen zusammenschließen und die Wahlkämpfe, die sie untereinander austragen, sind in ihrem Entscheidungsgehalt, mit der Zeit der Weimarer Reichsverfassung verglichen, stark reduziert.
Es kommt hinzu — und auch das ist für die Struktur der Bundesrepublik charakteristisch —, daß sich die Wahlwerbung wesentlich verändert hat. Sie beschränkt sich nicht mehr auf die propagandistischen Mittel, deren Gebrauch in den Wahlkämpfen seinen Höhepunkt erreicht. Ein wesentlicher, vielleicht der entscheidende Teil der Stimmwerbung ist vorverlegt in die Vorabbefriedigung von Interessen durch die Gesetzgebung der regierenden Koalition. Sie kann jedoch als Stimmgewinn oft nur unter Mitwirkung der Verbände zu Buch schlagen. Ein Gesetz, das die besonderen Interessen eines bestimmten Berufs oder Gewerbes befriedigt, kann von den Parteien oft deshalb nicht für die Wahlwerbung benutzt werden, weil die Parteien mit dem Anspruch auftreten müssen, sich in gleicher Weise für die Interessen aller Gewerbe und Berufe einzusetzen, so daß ihr die Förderung eines partikularen Interesses, womöglich auf Kosten anderer Interessen, möglicherweise keine propagandistischen Trümpfe in die Hand gibt. Wohl aber kann sich eine Partei oder Koalition die stimmenmäßige Honorierung einer solchen Interessenförderung durch den zuständigen Verband in Aussicht stellen lassen.
Daraus ergibt sich eine interessante Modifikation der Wahlwerbungschancen der Parteien. Die Möglichkeit der Vorabbefriedigung von Interessen, von welcher der Bundestag bisher regelmäßig Gebrauch gemacht hat, steht natürlich nur der regierenden Mehrheit zu Gebote. Zwar kann sich auch die Opposition mit eigenen Gesetzgebungsanträgen an diesem Verfahren beteiligen. Aber auch wenn das erfolgreich geschieht, bleibt das zustande gekommene Gesetz doch ein solches der Mehrheit und damit der regierenden Koalition[1]). Die Chancengleichheit zwischen Regierung und Opposition ist damit aufgehoben — eines der Argumente gegen die heute oft vertretene Fehlmeinung, die Bundesrepublik befinde sich auf dem Wege zum Zweiparteiensystem. Die Tatsache des Vorhandenseins von zwei großen, dominierenden Parteien allein schafft noch kein Zweiparteiensystem, zu dem sehr vieles gehört, wie das englische Beispiel zeigt, und in erster Linie eine echte Gleichheit der Chancen.
Diese Vorabbefriedigung von Interessen braucht keineswegs unsachlich zu sein. Angesichts der notorischen Überlastung des Gesetzgebers gewinnt die Feststellung der zeitlichen Rangfolge der Erledigung große sachliche Bedeutung und die Gewährung eines zeitlichen Vorrangs kann zum wichtigen Privileg werden.
In diesem Zusammenhang ist auf einen bemerkenswerten Umstand hinzuweisen, der zu einer Verkehrung der demokratischen Grundprinzipien führt. Nach diesen Grundprinzipien sollte man annehmen, daß die Chancen der Befriedigung eines Interesses um so größer sind, je breitere Kreise hinter diesem Interesse stehen. Das trifft jedoch für ein Gemeinwesen von der Art der Bundesrepublik nicht zu. Die Chance für ein Interesse, befriedigt zu werden, wächst mit der sozialen Mächtigkeit des gesellschaftlichen Patrons (Verbandes), der dieses Interesse vertritt. Dem ist jedoch eine Grenze gesetzt. Es gibt Interessen, die so allgemein sind, daß sie nicht nur keinen gesellschaftlichen Patron finden können, sondern sogar die gesellschaftlichen Patrone entgegenstehender partikularer Interessen gegen sich haben. Das aktuelle Beispiel dafür ist das Interesse der Allgemeinheit an der Reinigung von Wasser und Luft von industrieller Verschmutzung. Es liegt in der Struktur der Bundesrepublik als Staat begründet, daß die Realisationschancen dieses Interesses in keinem Verhältnis zu der ihm allgemein zugestandenen Dringlichkeit steht. Dafür käme als Patron nur die öffentliche Meinung als soziale und politische Macht in Betracht. Offenbar aber reichen die Faktoren der öffentlichen Meinungsbildung in der Bundesrepublik, etwa im Unterschied zu den Vereinigten Staaten, nicht aus, um öffentliche Meinung als eine politische Macht hervorzubringen.
Daraus ergibt sich die Tatsache, daß die Realisationschance eines Interesses, sobald es so allgemein ist, daß es die Grenzen der gesellschaftlichen Patronage übersteigt, geringer ist als die Chance begrenzter Interessen, die einen Patron finden. Die demokratischen Grundsätze, nach denen die Realisationschance eines Interesses um so größer sein sollte, je allgemeiner es ist, verkehren sich also in einer verbandsförmig organisierten Gesellschaft ohne politisch mächtige öffentliche Meinung in ihr Gegenteil. Die Entideologisierung des Staates und damit auch der Verfassung, also des Grundgesetzes, wird in der praktischen Handhabung aller Verfassungsnormen wirksam, welche auf ideologische Elemente verweisen.
Unter ihnen bilden diejenigen Vorschriften eine Sondergruppe, die der freiheitlich demokratischen Grundordnung einen besonderen Schutz gewähren. Auf sie ist im folgenden noch einzugehen. Hier sei als Beispiel auf Art. 65 des Grundgesetzes verwiesen, der die Funktionen des Bundeskanzlers mit dem Satz festlegt: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung.“ Die außenpolitische Bedeutung dieses Satzes ist evident und bedarf keiner weiteren Darlegung. Innenpolitisch jedoch sind „Richtlinien der Politik“ für ein entideologisiertes staatliches Gemeinwesen nur sehr schwer bestimmbar. Als Bismarck sich im Jahre 1878 von den Nationalliberalen löste und sich wieder mit den Konservativen verbündete, änderte er die Richtlinien der Politik. Ein entsprechender Vorgang ist heute schwer vorstellbar. Gewiß kann man die wirtschaftspolitischen Grundsätze, die im Begriff der sozialen Marktwirtschaft eingeschlossen sind, als Richtlinien der Politik bezeichnen. Aber das soziale Ganze ist in seiner Struktur auf diese Grundsätze in solchem Maße festgelegt, daß sie jeder Disposition entzogen und deshalb auch im Sinne dieser Vorschrift nicht mehr bestimmbar sind. Nur im Rahmen einer realen Dispositionsmöglichkeit können Richtlinien der Politik im Sinne des Art. 65 GG „bestimmt“, d. h. für verbindlich erklärt werden.
Da diese reale Dispositionsmöglichkeit im Grundsätzlichen kaum noch besteht, hat sich die Vorschrift in der praktischen Handhabung zwangsläufig dahin gewandelt, daß in die Zuständigkeit des Bundeskanzleramtes alle diejenigen Angelegenheiten fallen, die für die Gesamtpolitik der jeweiligen Bundesregierung bedeutsam sind. Da diese Angelegenheiten sich der näheren Kennzeichnung nach sachlichen Kriterien entziehen, also im Zuständigkeitsbereich jedes Ministeriums auftreten können, ist es nur folgerichtig, daß das Bundeskanzleramt als Behörde Sachkenner aller Ministerien in sich zu vereinigen bestrebt ist, also praktisch dahin tendiert, sich in ein Superministerium zu verwandeln. Daß damit die im Grundgesetz hervorgehobene selbständige Ressortleitung durch die einzelnen Bundesminister in Frage gestellt ist, liegt auf der Hand. Aber das ist angesichts der angedeuteten Realitäten des gegenwärtigen Verfassungslebens unvermeidbar.
Es liegt in der Natur der Sache, daß die geschilderte Veränderung der Staatsstruktur auf das Verhältnis des Bürgers zum Staat von größtem Einfluß sein muß. Damit wird ein Fragenkreis berührt, der gemeinhin als ein betrübliches Kapitel der heutigen Politik gilt. Die Klagen über das geringe politische Interesse des heutigen Staatsbürgers, über seine Abneigung, an den Aktivitäten der Parteien teilzunehmen, oder sich zu staatsbürgerlichen Ehrendiensten zur Verfügung zu stellen, ist allgemein. Jahr für Jahr werden erhebliche Anstrengungen unternommen, ihn aus dieser (wie man meint) Lethargie aufzurütteln.
Nun trifft es gewiß zu, daß diese Neigung zur politischen Abstinenz auch in der jüngsten Vergangenheit liegende Gründe hat, auf die immer wieder hingewiesen wird: die Entnazifizierung, noch nicht überwundene, durch die Vertreibung entstandene Existenzsorgen und manches andere. Auch wenn man diese besonderen Faktoren in Rechnung stellt, wird doch dem, der die hier gegebene Analyse der Bundesrepublik als Staat für zutreffend hält, nicht zweifelhaft sein, daß das heute erreichbare Maß staatsbürgerlicher Aktivität hinter dem der Weimarer Zeit erheblich zurückbleiben muß. Gewiß wird es kaum jemanden geben, der die überhitzte politische Atmosphäre von damals wieder hergestellt sehen möchte.
Über das nach den Umständen zu erwartende Ausmaß staatsbürgerlicher Aktivität sind jedoch Auffassungen weit verbreitet, die der Korrektur bedürfen. Eine selbststabilisierte Gesellschaft von bemerkenswerter Subtilität, die vermöge der Dichte der Interdependenzen in hohem Grade immobil geworden ist, ist ebenso wie der ihr zugeordnete Staat der individuellen Urteilsbildung in weitem Maße entrückt. Ein Gemeinwesen, dessen politische Fragen sich alsbald in fachmännische Fragen von beträchtlicher Kompliziertheit verwandeln, der weltanschaulichen und ideologischen Erwägungen kaum noch die Möglichkeit eines unmittelbaren Ansatzes bietet, setzt der staatsbürgerlichen Aktivität von vornherein engere Grenzen, als sie vorher bestanden. Das entspricht auch der inneren Logik des gesamten sozialen Systems, dem nichts nachteiliger wäre, als eine erhitzte Atmosphäre und dadurch bedingte emotionale Entscheidungen, welche die fachmännisch-sachlich gebotenen Erfordernisse mißachten.
Dieser Logik entspricht demnach eine staatsbürgerliche Aktivität, die vor den äußerst komplizierten Gegebenheiten des sozialen Ganzen einer industriell-bürokratischen Gesellschaft haltmacht. Der Dilettantismus, mit dem in Bürgerversammlungen die großen Fragen der Wirtschaft« – und Sozialpolitik behandelt zu werden pflegen, und auch nur behandelt werden können, ist rührend und steril zugleich.
Wenn die Staatsbürger je länger je weniger daran Gefallen finden, so darf man daraus folgern, daß sie inzwischen gelernt haben, die Grenzen ihrer Zuständigkeit zu erkennen. Sie verhalten sich systemgerecht, wenn sie sich demagogischer Verführung zur Unsachlichkeit verschließen. Das Grundgesetz hat gut daran getan, auf die unmittelbar demokratischen Verfassungselemente des Volksbegehrens und des Volksentscheids zu verzichten, welche einen Anreiz zur Demagogie bedeuten können. Die Mediatisierung des Volkes durch die Parteien — eine bekannte Formel Werner Webers — hat zu einer Kanalisierung und Stilisierung der politischen Aktivitäten geführt, die sich der Struktur des sozialen Ganzen, wie noch zu zeigen sein wird, sinnvoll einfügen.
Das Grundgesetz regelt nur eine Art der staatsbürgerlichen Aktivität ausdrücklich: das Wahlrecht. Dem liegt die für ein demokratisches Staatswesen selbstverständliche Erwartung zugrunde, daß der Staatsbürger von diesem Recht auch Gebrauch machen wird. Diese Erwartung hat die Aktivbürgerschaft der Bundesrepublik in durchaus befriedigendem Maße erfüllt. Die Wahlbeteiligungsziffern liegen bei den bisherigen Wahlen beachtlich hoch und übertreffen die entsprechenden Prozentzahlen mancher anderer Staaten mit anerkannter demokratischer Tradition. Sie zeigen, daß die bekannte Klage über das mangelnde politische Interesse der Staatsbürgerschaft in dieser Allgemeinheit falsch ist.
Der Staatsbürger nimmt das Wahlrecht offenbar nicht weniger ernst als in den überhitzten Verhältnissen der Endzeit der Weimarer Reichsverfassung. Die prozentuale Beteiligung bei den Reichstagswahlen vom 14. September 1930 betrug 81,9%, sie stieg bei den Wahlen vom Juli 1932 auf 84% (die höchste Wahlbeteiligung bis zur Machtübernahme überhaupt) und fiel bei den Wahlen vom 6. November 1932 auf 80,6%. Diese Zahlen sind bei den bisherigen Bundestagswahlen im Schnitt nicht unerheblich übertroffen worden. Die Wahlbeteiligung betrug 1949 78,5%, sie stieg 1953 auf 86% und 1957 auf 87,8%, eine Ziffer, die alle Vergleichszahlen der Weimarer Zeit übertrifft. Bemerkenswert ist daran vor allem, daß die Wahlbeteiligung zugenommen hat, obgleich nach allgemeiner Meinung die wachsende Prosperität das politische Interesse abgeschwächt hat. Die Dinge liegen also offenbar differenzierter, als man bisher hat wahrhaben wollen. Vielleicht ist die Annahme erlaubt, daß sich der Staatsbürger der Bundesrepublik in höherem Maße logisch und systemrichtig verhält, als man ihm allgemein zutraut. Wo die Verfassung seine politische Aktivität erwartet, bei den öffentlichen Wahlen, entspricht er dieser Erwartung in überraschend hohem Maße. Dabei wird der Umstand mitsprechen, daß es sich hier um eine Aktivität handelt, die im Bereich des für ihn Übersehbaren bleibt[2]). Offenbar aber hat die Entwicklung seit 1945 dahin geführt, daß der Staatsbürger seine politische Aktivität in der Wahl institutionalisiert sieht, womit er sich im Hinblick auf andere Arten politischer Aktivität im Sinne Gehlens „entlastet“.
Das gilt insbesondere auch für die Parteien. Hier macht die Unterscheidung der SPD als Mitgliederpartei und der übrigen Parteien als bloßer Wählerparteien die Lage deutlich. Natürlich wäre es ein grober Irrtum, die Parteien von ihrer assoziativen Unterbilanz her beurteilen zu wollen. Ihre Bedeutung liegt in der wichtigen Funktion, die ihnen im System des sozialen Ganzen zukommt. Das Grundgesetz enthält, im Unterschied zur Reichsverfassung von 1919, in Art. 21 einige grundsätzliche Bestimmungen über Stellung, Aufgabe und Struktur der Parteien und stellt eine nähere Regelung in einem besonderen Parteiengesetz in Aussicht. Man hat vielfach dieser Neuerung eine große Wichtigkeit zugesprochen. Sie hat das Bundesverfassungsgericht veranlaßt, die Parteien für Verfassungsorgane zu erklären. Diese Qualifizierung mag hier nach ihrer spezifisch verfassungsrechtlichen Stichhaltigkeit auf sich beruhen, denn die Absicht dieser Zeilen geht nicht auf die Definition, sondern die Beschreibung dessen, was ist.
Mit der schlichten Einordnung der Parteien in die staatlichen Institutionen muß man aber die Funktion der Partei im Rahmen des heutigen sozialen Ganzen verfehlen. Es fällt auf, daß sich nach 1945 die industrielle Gesellschaft erneut nach Interessen formierte, die Parteien jedoch die Bindung an das partikulare Interesse in höherem Maße vermieden als unter der Weimarer Zeit. Sie orientierten sich, wenn man sie nach ihren Namen beurteilt, ideologisch. Die einzige Ausnahme, die Partei der Heimatvertriebenen (BHE), erklärt sich aus der Situation der ersten Nachkriegszeit. Daß die Partei an diese Situation gebunden ist und mit der Eingliederung der sie tragenden Schicht in zunehmende Existenzschwierigkeiten geraten ist, zeigt das Unzeitgemäße einer Interessenpartei. Daß die Parteien sich in ihrem Namen ideologisch präsentieren, ohne es zu sein und auch angesichts der Zerstörung der staatsideologischen Substanzen sein zu können, ist keine Paradoxie. Denn die ideologische Nomenklatur ist die einzige, die verbleibt, wenn man eine am Interesse orientierte Terminologie vermeiden will. Und darauf kommt es an, womit keineswegs behauptet sein soll, daß die in dem Parteinamen angesprochenen Ideen und Ideologien nicht ehrlich gemeint seien.
Jedenfalls zeigt die Entwicklung der Parteien seit 1945 die Tendenz, die Bindung an ein Interesse in höherem Maße als unter der Weimarer Reichsverfassung zu meiden und den erhobenen Anspruch glaubhaft zu machen, vielen Interessen dienstbar zu sein, was gewisse Akzentsetzungen nicht ausschließt[3]). Der Drang der Sozialdemokratischen Partei, die traditionelle Rolle einer Vertretung der Arbeitnehmerinteressen abzulegen und sich zu verbürgerlichen, ist in diesem Zusammenhang auch dann bemerkenswert, wenn dahinter nicht mehr stehen sollte als das Bestreben nach Stimmenzuwachs aus dem bürgerlichen Lager.
Die an kein partikulares Interesse gebundene, den Interessen gegenüber vielmehr weitgehend offene Partei entspricht in der Tat dem Funktionsmodus des heutigen sozialen Ganzen. Die Interessengegensätze innerhalb der Gesellschaft, sofern sie nicht ohne staatliche Beteiligung zwischen den „autonomen sozialen Fronten“ (Gehlen) erledigt werden, kommen über die Verbände auf den Staat zu. Und zwar werden sie — nicht immer, aber doch wohl in allen wichtigen Fällen — zunächst an die Parteien herangetragen. Diese sind damit vor die Aufgabe gestellt, sich zu dem Interessengegensatz zu entscheiden, was in der Mehrzahl der Fälle bedeutet: den Ausgleich zu ermitteln, der als angemessen erscheint.
Zu einer solchen Ausgleichsfunktion ist eine Partei um so mehr imstande, je mehr Interessen sie umfaßt, also je größer sie ist. Fraglos wächst mit der Zahl auch die Schwierigkeit, einen solchen Ausgleich zu finden. Dafür aber wächst in gleichem Maße das sachliche Gewicht der Lösung. So entspricht dem System des sozialen Ganzen die intermediäre Funktion der Partei. Diese Funktion kann um so wirksamer wahrgenommen werden, je größer die Partei ist. Der Logik dieses Systems entspricht also die große Partei.
Die Umsetzung des in der Gesellschaft gebildeten Willens in den Staatswillen bedarf der Stilisierung in einem Verfahren, das nicht notwendig rechtlich normiert zu sein braucht und es auch tatsächlich nicht ist. Dieses Verfahren bedarf eines Trägers, der weder nur staatlich noch nur gesellschaftlich sein kann. Dieser Träger ist das Parteiwesen. Deshalb haben die Parteien seit dem Aufkommen des Parlamentarismus diese intermediäre Stellung eingenommen. Die Verstaatlichung der Parteien, die konsequent nur im autoritären Einparteienstaat möglich ist, bedeutet die Negation der Selbständigkeit der Gesellschaft.
Davon kann für die Bundesrepublik keine Rede sein. Gewiß aber ist die Bundesrepublik angesichts ihres gekennzeichneten, besonderen Verhältnisses zur Gesellschaft und ihren organisierten Interessen auf die intermediäre Funktion der Parteien in höherem Maße angewiesen als jede frühere Verfassungsform. Daraus erklärt es sich, daß das Interesse des Staates an den Parteien zugenommen hat und sich sowohl in strukturellen Normierungen (Art. 21 GG) wie in finanziellen Zuwendungen manifestiert. Die Parteien sind in eine größere Nähe zum Staat gerückt, aber deshalb noch nicht Staatsinstitutionen geworden.
Aus Gründen, die bereits angedeutet wurden, enthält die Verfassung der Bundesrepublik keine Vorschriften über die Bestandssicherung im Falle einer ernsthaften Verfassungsgefährdung. Das Grundgesetz begnügt sich damit, Handhaben zu bieten, welche verfassungsfeindliche Bestrebungen sozusagen im Keime ersticken sollen: nach Art. 9 sind verfassungsfeindliche Vereinigungen verboten, das Bundesverfassungsgericht kann nach Art. 21 verfassungsfeindliche Parteien auflösen, nach Art. 18 kann es Personen, welche die Grundrechte für verfassungsfeindliche Bestrebungen mißbrauchen, den Schutz zahlreicher Grundrechte entziehen. Der Gebrauch, der bisher von diesen Vorschriften gemacht wurde, hält sich in relativ bescheidenen Grenzen. Zwei Parteien wurden verboten: die Sozialistische Reichspartei und die Kommunistische Partei. Die Zahl der betroffenen sonstigen Vereinigungen ist gering. Eine Grundrechtsverwirkung ist überhaupt noch nicht ausgesprochen worden.
Alle demoskopischen Erhebungen haben ergeben, daß von einer politisch relevanten Verfassungsfeindlichkeit, von der Kommunistischen Partei wegen ihres Rückhalts im Osten abgesehen, seit dem Bestehen der Bundesrepublik keine Rede sein kann. Diese Tatsache kann nach den getroffenen Feststellungen nicht überraschen. Denn in der Tat bietet die Bundesrepublik in ihrem gegenwärtigen Bestände für eine notwendig ideologisch determinierte politische Aggressivität keine wesentlichen Angriffspunkte, und es fehlen auch die sonstigen Vorbedingungen für die Formierung einer solchen Aggression. Deshalb läßt sich eine Notstandsgesetzgebung, wie sie vorbereitet wird, dem gezeichneten Bilde der Bundesrepublik als Staat nicht ohne weiteres einfügen. Denn die Bundesrepublik in ihrer gegenwärtigen Struktur beruht auf besonderen, angebbaren Prämissen.
Dazu gehört: die Wahrnehmung der Bestandssicherung nach außen durch andere Mächte, woran sich auch mit der Aufstellung einer militärischen Streitmacht nichts geändert hat, das Fehlen sonstiger Belastungsproben durch außenpolitische Entscheidungen von politischem Gewicht, die Fortsetzung der Wohlstandsentwicklung, also steigendes Sozialprodukt. Solange diese Prämissen bestehen, funktioniert das geschilderte soziale Gefüge, ohne daß es einer Notstandsregelung bedürfte. Fallen sie jedoch fort, dann ist auch mit einer Notstandsregelung nicht geholfen, weil dann eine Lage eintritt, zu deren Bewältigung es umfangreicher und im vorhinein nicht übersehbarer Maßnahmen bedarf.
Es ist für die staatliche Entwicklung der letzten 100 Jahre bemerkenswert, daß sie die Grenze zwischen dem Ausnahmefall, dem Fall der existentiellen Gefährdung, und den normalen Staatsfunktionen mehr und mehr verwischt hat. Der Belagerungszustand des 19. Jahrhunderts, der den Übergang der vollziehenden Gewalt auf das Militär und eine Verminderimg des Grundrechtsschutzes bedeutete, war schon wegen der vorgeschriebenen solennen Formen der öffentlichen Verkündung und Beendigimg ein markantes, von den normalen Staatsfunktionen klar abgesetztes Verfassungsinstitut. Für den Ausnahmezustand auf Grund des Art. 48 der Weimarer Reichsverfassung traf das nicht mehr zu. Die Befugnisse des Ausnahmezustandes wurden zu ständigen Mitteln der Regierungen und der Reichspräsidenten. Normalzustand und Ausnahmezustand ließen sich nicht mehr voneinander trennen. Anders ausgedrückt: der Ausnahmezustand verlor seine feste Kontur als verfassungsrechtlicher Begriff und wurde eine nach Bedarf und Dringlichkeit in Anspruch genommene Handhabe.
Der Ausnahmefall der im Grundgesetz geordneten Staatlichkeit ist in noch höherem Maße der rechtsbegrifflichen Erfassung entzogen. Man kann ihn nur der Sache nach beschreiben, wobei Krieg und außenpolitische Ereignisse außer Betracht bleiben. Er tritt dann ein, wenn die Wohlstandsentwicklung unterbrochen und durch das Abfallen des Sozialprodukts das System der Umverteilungen nicht mehr funktioniert. Ein solcher Vorgang würde die Staatsfunktionen in allen ihren Verzweigungen ergreifen und Maßnahmen umfassendster Art auslösen, die auf hartumkämpften Entscheidungen beruhen würden. Die Bewältigung einer solchen Situation entzieht sich jeder Voraussage; jedenfalls ist hier mit Notstandsbefugnissen, die für die Abwehr begrenzter Notstände (wie Aufruhr, Naturkatastrophen usw.) gedacht sind, nicht zu helfen.
Aber solche Erwägungen sind nicht nur inaktuell, sie liegen auch außerhalb der Logik des in der Bundesrepublik verwirklichten Systems der Ordnung des sozialen Ganzen. Diese Logik klammert den Ausnahmefall aus, und das nicht aus Kurzsichtigkeit oder Verantwortungsscheu. Die moderne Nationalökonomie hat, insbesondere angeregt durch die große Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929—1933, wissenschaftliche Methoden für die Erfassung der wirtschaftlichen Abläufe entwickelt (hierher gehören insbesondere die input-output-Tabellen), die es ermöglichen, krisenhafte Fehlentwicklungen schon in den Anfängen zu erkennen, in denen ihre Ausregulierung noch mit begrenzten Abwehrmaßnahmen möglich ist. Wie in den übrigen Staaten der freien Welt ist auch in der Bundesrepublik der Noten- und Währungsbank insoweit ein wichtiges Wächteramt übertragen; die Bundesrepublik schützt sich vor sich selbst, indem sie im Bundesbankgesetz der Deutschen Bundesbank hierfür volle Unabhängigkeit gewährleistet.
Stellt man die Fortschritte der modernen Ökonometrie und Nationalökonomie in Rechnung und würdigt man sie im Zusammenhang mit der bewiesenen Fähigkeit zur Selbstdisziplinierung der modernen Gesellschaft und ihrer organisierten Kräfte, so ist die Annahme nicht mehr utopisch, daß es heute möglich ist, Krisen gefährlichen Ausmaßes (der Begriff der Krise ist bekanntlich sehr dehnbar) in den Anfängen zu erkennen und abzuwenden. Auf dieser Annahme beruht das Verfassungssystem der Bundesrepublik, das konsequenterweise mit der Krise nicht rechnet. Man sieht daraus, in wie hohem Maße dieses Verfassungssystem mit den neuesten wissenschaftlichen Errungenschaften korrespondiert.
Der Sinn dieser Ausführungen geht dahin, die Gegebenheiten der bestehenden Verfassungsordnung lediglich zu beschreiben. Diese Verfassungsordnung bot sich als eine Form des Überdauerns im Rahmen der freien Welt in einem Augenblick an, in dem die geschichtliche Rolle des deutschen Volkes nur eine wesentlich passive sein konnte. Welche Änderungen sie erfahren wird, wenn diese historische Phase endet, entzieht sich der Voraussicht.
Weitere Beiträge aus der Reihe Zweite Lesung.
FUSSNOTEN UND QUELLENANGABEN
[1] Vor allem hat die Opposition keinen Schutz dagegen, daß ihr wirksame Wahlkampfparolen auf diese Weise entwunden werden. Andererseits hat damit die regierende Koalition oder Partei wirksame Möglichkeiten, um der Gefahr zu begegnen, sich in der Regierung zu verbrauchen.
[2] Es wäre interessant zu wissen, inwieweit an dem Zustandekommen der hohen Wahlbeteiligungs-Ziffern die Verbände Anteil haben.
[3] Andererseits spielen die interessenmäßigen Querverbindungen durch alle Parteien hindurch eine erhebliche Rolle. Über solche Querverbindungen dürfte jedes sozial wichtige Interesse verfügen.
