Bürokratieabbau

Kaum ein politisches Anliegen stößt hierzulande auf so viel ungeteilte öffentliche Zustimmung wie der Aufruf zum Kampf gegen die überbordende Bürokratie. Deutschland, so lautet die Klage seit Jahrzehnten, ersticke an zu viel Staat; der durch Behörden und Beamte verursachte Paragraphenwust lähme die Initiative und Kreativität der Menschen und behindere so die wirtschaftliche Entwicklung. »Wir Deutschen«, seufzte Helmut Schmidt schon 1997 in einem Zeitungsartikel, »sind so paragraphengläubig und so regelungswütig geworden, dass man an unserem Verstand zweifeln muss«.

Geklagt wird aber nicht nur über die Zustände als solche beziehungsweise das Machtstreben, die Bequemlichkeit oder den Übereifer der Bürokraten, dem sie für gewöhnlich zugeschrieben werden; geklagt wird regelmäßig auch über die Vergeblichkeit der Maßnahmen, die bislang unternommen wurden, die Flut an überflüssigen Gesetzen und Vorschriften einzudämmen: »Trotz zahlreicher Bemühungen, Initiativen, vieler Kommissionen und Sachverständigengremien«, hielt etwa die CDU /CSU-Bundestagsfraktion 2003 in einem Antrag fest, sei »der Durchbruch beim Bürokratieabbau bisher ausgeblieben«. Es mangele nach wie vor an auf »Dauer angelegten und damit durchgreifenden Maßnahmen und Instrumenten zum Rückbau von Bürokratie«.

2006 beschloss die neue, mittlerweile von der Union geführte Regierung, das endlich zu ändern, indem sie einen unabhängigen Beraterkreis einsetzte, den Nationalen Normenkontrollrat (NKR). Der prüft seither mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts die »Bürokratiekosten« und den »Erfüllungsaufwand« neuer Gesetze nach ausgefeilten Maßstäben und trägt die Ergebnisse in die politische und mediale Öffentlichkeit. Die Berechnungen des NKR sind ohne Zweifel nützlich, weil sie den Gesetzgeber vor allzu komplizierten Vorschriften warnen. Seine Anregungen für Bürokratieentlastungsgesetze haben tatsächlich Einsparungen für die Wirtschaft und in geringerem Umfang auch für die Bürger und die Verwaltung gebracht. Festzuhalten bleibt aber auch: Die Gesetzesflut insgesamt hat sich seit Gründung des Normenkontrollrats nicht etwa abgeschwächt, es lässt sich noch nicht einmal feststellen, dass ein nennenswerter Anteil der Regelungen mittlerweile weniger kompliziert ausfiele als zuvor.

Zu viele Gesetze?

Aber stellt das, abgesehen von Einzelfällen, ein ernsthaftes Problem dar? Sind die Folgen der stetigen Vermehrung von Vorschriften tatsächlich so verheerend, wie es die übliche Katastrophenmetaphorik suggeriert? Ist der Abbau bürokratischer Vorschriften, wie ihn fast alle Parteien in ihren Wahlprogrammen fordern, wirklich ein Garant für eine dynamischere wirtschaftliche Entwicklung? Bekommt weniger und zugleich weniger ausgefeilte Gesetzgebung einem Gemeinwesen tatsächlich zwangsläufig besser?

Die Antwort fällt schon nicht mehr ganz so leicht, wenn man sich einmal vor Augen führt, dass die Bürokratiekritiker sich für Umfang und Anzahl des größten Teils aller gesetzlichen Vorschriften tatsächlich überhaupt nicht oder nur in Ausnahmefällen interessieren. Laufbahnverordnungen und Besoldungstabellen für Beamte etwa, Ausbildungsordnungen für Handwerksberufe, Steuertabellen, Listen verbotener Emissionen dürfen so lang sein, wie die Verfasser es für nötig halten – als unerwünschte Auswüchse schlechter Normsetzung gelten allenfalls diejenigen Teile solcher Vorschriften, die den Beteiligten Lasten auferlegen.

Besonders unwillkommen sind die nationalen Gesetze, die das europäische Gemeinschaftsrecht in unsere Rechtsordnung einfügen sollen. Sie sind oft lang und kompliziert, weil sie in eine juristische Sprachform gebracht werden müssen, die in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gleich verstanden wird; das lässt sich nicht mit hochabstrakten Formulierungen nach dem Muster des deutschen Zivilrechts und auch nicht mit angelsächsischer Kasuistik bewerkstelligen. Für die Wirtschaft kommt es allerdings nur darauf an, ob sie für die jeweils angesprochenen Kreise (also Experten) verständlich sind und keine überflüssigen Formalitäten vorschreiben. Dasselbe gilt für viele andere Vorschriften, die sich mit speziellen Wirtschaftszweigen und Verwaltungsbereichen befassen. Statistikgesetze, Arbeitsschutzvorschriften und Steuergesetze sind nicht deshalb verpönt, weil sie manchmal lang sind, sondern weil sie lästige Pflichten begründen.

Die allgemeinsten Vorschriften europäischer Staaten sind den Zehn Geboten des Alten Testaments nachgebildet (ohne die speziell religiösen oder moralischen Gebote, die der Staat nicht übernommen hat). Sie stehen im Strafgesetzbuch, und die Kritiker haben Recht, wenn sie auch in diesem fundamentalen Gesetzeskompendium inzwischen manch eine Vorschrift entdecken, deren Berechtigung zweifelhaft erscheinen kann. Allerdings besteht keineswegs allgemeiner Konsens darüber, ob etwa die Vorschriften zum Staats- und Verfassungsschutz zu stark ausgeweitet wurden – im Zeichen der Abwehr extremistischer und terroristischer Handlungen wurden solche Straftatbestände im Parlament weitgehend einstimmig verabschiedet. Der Ausbau des Sexualstrafrechts, aber auch die erweiterte Strafbarkeit von Wirtschafts- und Umweltkriminalität werden meist gar nicht als »Bürokratie«-Erweiterung verstanden, sondern überwiegend begrüßt.