Vertreter des ganzen Volkes?

Über Repräsentation und Repräsentativität

In seiner Rede als Alterspräsident des Bundestages am 26. Oktober 2021 erläuterte Wolfgang Schäuble sein Verständnis von Repräsentation. Jeder Versuch, den Bundestag zu einem Spiegelbild der Bevölkerung zu machen, sei von vornherein zum Scheitern verurteilt. Natürlich gebe es mit Blick auf Alter, Geschlecht oder Beruf »eklatante Abweichungen« zwischen den Abgeordneten und der Bevölkerung, aber diese seien für die Demokratie unproblematisch, da Abgeordnete »Vertreter des ganzen Volkes« seien, wie er mit Verweis auf Artikel 38 des Grundgesetzes formulierte. Die Vorstellung, gesellschaftliche Gruppen könnten nur durch ihresgleichen vertreten werden, sei ein Irrglaube. Statistische Repräsentativität sei nicht der Kern von Repräsentation.1

Doch der Verweis auf die Grundgesetzformulierung »Vertreter des ganzen Volkes« wirft mehr Fragen auf, als er beantwortet. So ist unklar, ob die Formulierung auf ein theoretisches Konzept verweist, das diesen Anspruch als Wesen der Repräsentation begreift, oder ob damit eine normative Forderung erhoben wird, die sich an die einzelnen Abgeordneten richtet. Schließlich könnte der Hinweis auf Artikel 38 auch eine empirische Aussage sein, die mehr oder weniger stark zutreffen kann. Was bedeutet es aber für die Repräsentation, wenn empirische Muster dem theoretischen oder normativen Konzept widersprechen? So hat die politikwissenschaftliche Forschung der letzten Jahre gezeigt, dass es durchaus darauf ankommt, wer die Bürgerinnen und Bürger im Parlament vertritt. Abgeordnete, auch wenn sie sich selbst anders sehen, repräsentieren nicht das ganze Volk, sondern einen bestimmten Ausschnitt – die sozial besser gestellten Gruppen.

Auch wenn Repräsentativität als Norm der Repräsentation vordergründig zurückgewiesen wird, ist die Idee spiegelbildlicher Repräsentation dem deutschen Parlamentarismus alles andere als fremd. So ist das Wahlrecht entlang von Wahlkreisen und Landeslisten organisiert, damit alle Regionen im Parlament vertreten sind. Wenn jede Person das ganze Volk vertreten kann, wirkt die institutionell verbriefte regionale Repräsentation unnötig, und das Wahlrecht ließe sich deutlich vereinfachen, indem unter anderem die Erststimme komplett abgeschafft würde. Gerade die Union beharrt jedoch auf dem Wert dieser spezifischen Art von Repräsentativität, weil angenommen wird, dass das Wer beeinflusst, was im Parlament entschieden wird. Warum aber sollte ein Parlament ohne (oder mit nur wenigen) Frauen oder eins ohne Arbeiterinnen und Arbeiter eher hinnehmbar sein als ein Parlament ohne bayerische Abgeordnete? Es ist nicht offensichtlich, warum beim Repräsentieren regionalen Merkmalen mehr Gewicht als anderen eingeräumt werden sollte.

Wenn also bestimmte Formen der spiegelbildlichen Repräsentation nicht nur fraglos akzeptiert, sondern sogar institutionell abgesichert werden, warum werden andere Merkmale der Abgeordneten von vornherein als unwichtig dafür erachtet, was im Parlament diskutiert und entschieden wird? Betrachtet man die Abgeordneten des Bundestages, so zeigen sich tatsächlich »eklatante Abweichungen« von der Bevölkerung. Frauen, unter Vierzigjährige oder Menschen mit Migrationshintergrund sind nach wie vor stark unterrepräsentiert, während ältere Männer überrepräsentiert sind. Auch Menschen ohne Hochschulabschluss sind weit unterhalb ihres Bevölkerungsanteils vertreten. Im Gegensatz dazu sind Unternehmerinnen, Beamte und Selbständige im Bundestag deutlich überrepräsentiert. Der Bundestag ist nicht länger ein Lehrerparlament, wohl aber ein Parlament der Akademikerinnen und Akademiker. Anchrit Wille und Mark Bovens sprechen deshalb von einer »Diplomiertendemokratie«,2 die Folgen für die Politikgestaltung hat.

Ist Kevin Kühnert ein Problem?

Fast alle Abgeordneten haben studiert, und auch in anderer Hinsicht werden sich die Lebensläufe immer ähnlicher. Eine große Gruppe im Parlament sind »Karrierepolitikerinnen« und »-politiker«. Damit sind diejenigen gemeint, die in ihrem gesamten Berufsleben vor ihrem ersten Einzug in den Deutschen Bundestag nicht mehr als fünf Jahre hauptberuflich außerhalb der Politik gearbeitet haben.3 Der typische Lebenslauf beginnt in der Jugendorganisation der Partei und wird während des Studiums durch die Arbeit für eine Abgeordnete fortgesetzt. Erste Ämter auf lokaler oder regionaler Ebene treten hinzu. Nach dem Studium findet nach einer kurzen Tätigkeit in Unternehmen oder der Verwaltung der Wechsel auf einen politischen Vollzeitjob statt, beispielsweise in den Parteizentralen, als Mitarbeiterin der Fraktion oder bei einer politischen Stiftung. Nach dieser Anlernphase erfolgt schließlich die Kandidatur für Landtag oder Bundestag. Wenn viele Abgeordnete solche überwiegend parteiinternen Karrieren aufweisen, stellt sich die Frage, wie gut sie »Vertreter des ganzen Volks« sein können oder wollen. Für Großbritannien zeigt eine Studie, dass sich Karrierepolitikerinnen und -politiker stärker opportunistisch als andere Abgeordnete verhalten, weil ihre Abhängigkeit von der Parteiführung besonders stark ist.4

Gerade in den Führungspositionen der Parteien finden sich immer mehr Menschen, die kein Berufsleben außerhalb der Politik kennengelernt haben – oder zumindest nicht über einen längeren Zeitraum. Neben Kevin Kühnert lassen sich in der SPD auch Rolf Mützenich oder Lars Klingbeil zu dieser Gruppe zählen, bei den Grünen Ricarda Lang, Omid Nouripour und Annalena Baerbock, bei der FDP Marco Buschmann, Johannes Vogel und Christian Dürr. Auch in der Union sind die Karrierepolitiker stark vertreten: Andreas Scheuer, Dorothee Bär und Philipp Amthor sind nur drei Beispiele – und Wolfgang Schäuble zählte auch dazu. So viel sie sonst trennen mag, eint auch Sevim Dağdelen, Sahra Wagenknecht, Katja Kipping und Janine Wissler, dass sie das Berufsleben überwiegend parteiintern kennengelernt haben.

Die Dominanz von Karrierepolitikerinnen und -politikern ist dabei kein charakterliches, sondern ein politisches Problem. Jede einzelne der genannten Personen mag hochanständig sein und sich aus ganzem Herzen für die Bürgerinnen und Bürger einsetzen – doch der Ausschnitt der Bevölkerung, den sie abbilden, ist ein sehr schmaler. Wer nur in der Politik gearbeitet hat, kennt die Erfahrungen der sprichwörtlichen Dachdecker oder Altenpflegerinnen nur vom Hörensagen. Dies kann besonders dann zum Problem werden, wenn auf unvorhergesehene Ereignisse, wie etwa die Corona-Pandemie, schnell reagiert werden muss. Wer dann die Menschen und ihre Lebensumstände nicht kennt, wird manches falsch einschätzen und anderes schlicht übersehen.

Karrierepolitikerinnen und -politiker sind darauf spezialisiert, im innerparteilichen Wettbewerb zu bestehen. Sie wissen, wie man Netzwerke knüpft, Parteitage adressiert und Anträge formuliert. Sie haben es an die Spitze geschafft, weil sie auch in der Lage sind, parteiinterne Mehrheiten zu bilden. Aber sind das die Fähigkeiten, mit denen man die Bevölkerung gut vertreten kann? Natürlich ist Kevin Kühnert als Person kein Problem für die demokratische Repräsentation, aber zu viele Kevin Kühnerts sind es.

How I wish you were here

Die Abgeordneten spüren auch, dass bestimmte Gruppen im Parlament fehlen, und wünschen sich eine weniger exklusive Zusammensetzung des Bundestags. In einem von Claudia Landwehr geleiteten Forschungsprojekt wurden Abgeordnete in den Landtagen und im Bundestag zu ihren Demokratiekonzepten und Repräsentationsvorstellungen befragt.5 Geantwortet haben 532 Abgeordnete. Eine der Fragen war, wie wichtig es ist, dass die Zusammensetzung des Parlaments der Zusammensetzung der Bevölkerung entspricht. Für fünf Merkmale – Alter, Geschlecht, Beruf, Migrationsgeschichte und sexuelle Identität – wurde auf einer Skala von eins bis sieben erhoben, wie wichtig deskriptive Repräsentation ist. Mit Ausnahme der sexuellen Identität befürworten die Befragten stets mehrheitlich, dass die Zusammensetzung spiegelbildlich zur Bevölkerung sein sollte. Am größten ist die Zustimmung mit Blick auf das Geschlecht. Die Hälfte der Befragten wählte auf der Siebener-Skala die beiden höchsten Werte aus. Aber auch hinsichtlich der Berufe, des Alters und der Herkunft steht spiegelbildliche Repräsentation bei vielen der befragten Abgeordneten hoch im Kurs. Dabei zeigen sich jedoch deutliche Unterschiede nach Parteizugehörigkeit. Von rechts nach links nimmt die Zustimmung zur deskriptiven Repräsentation zu, so dass die AfD stets am skeptischsten ist, während Grüne und Linke am stärksten zustimmen.

Nun mag es nicht überraschen, dass Abgeordnete von Mitte-links-Parteien der Auffassung sind, dass Parlamente auch mit Blick auf (Aus)Bildung und Berufe ein Abbild der Gesellschaft sein sollten. Unklar ist allerdings, wie sie diese mit der tatsächlichen Zusammensetzung der Parlamente und auch der der eigenen Fraktion versöhnen. Die detaillierte Datenerhebung von Lea Elsässer und Jonas Wenker zur Zusammensetzung des Bundestags zeigt, dass 83 Prozent der gegenwärtigen Abgeordneten ein Studium abgeschlossen haben. Zählt man diejenigen hinzu, die ein Studium begonnen, aber nicht abgeschlossen haben, weil sie zu früh Vollzeitpolitikerinnen und -politiker wurden, nähern wir uns der 90-Prozent-Marke. In allen Fraktionen sind mehr als drei von vier Abgeordneten Akademikerinnen und Akademiker. Spitzenreiterin ist die Unionsfraktion mit fast 90 Prozent, und das Schlusslicht bildet die Linke mit 78 Prozent. Ein Ausbildungsberuf scheint nicht die Qualifikation zu sein, die den Eintritt ins Parlament wahrscheinlich macht.

Alle im Bundestag vertretenen Parteien müssten, wenn wir die Antworten der Abgeordneten ernst nehmen, ihre Rekrutierungsverfahren grundlegend ändern, um ihren eigenen Ansprüchen gerecht zu werden. Gerade die linken Parteien leiden unter Phantomschmerzen, weil in ihren Reihen die Arbeiterinnen und Arbeiter fehlen. Aber der Leidensdruck ist nicht groß genug, um an den Verfahren etwas zu ändern.

Politik der Anwesenheit

Repräsentieren bedeutet, so die berühmte Formulierung der Politiktheoretikerin Hanna Pitkin, im Interesse derjenigen zu handeln, die repräsentiert werden, und sich dabei responsiv gegenüber deren Anliegen zu verhalten.6 Für Pitkin war es dabei weniger wichtig, wer die Abgeordneten sind, solange sie die Vielfalt der Meinungen, Werte und Interessen widerspiegelten, die auch in der Bevölkerung vorhanden sind. Nicht soziale Deckungsgleichheit, sondern ideologische Übereinstimmung war für sie Voraussetzung gelingender Repräsentation. Doch die von ihr vertretene »Politik der Ideen« gerät seit einiger Zeit theoretisch wie empirisch unter Druck, da auch sie annimmt, die Spannweite der im Parlament vertretenen Meinungen sei unabhängig von dessen Zusammensetzung.7

Seit Mitte der 1980er Jahre diskutieren politische Theoretikerinnen wie Iris Young, Anne Phillipps oder Jane Mansbridge, ob nicht die Anwesenheit bestimmter Gruppen Voraussetzung für die Vielfalt der im Parlament vertretenen Ideen sei.8 In vielen westlichen Parlamenten lag die Anzahl weiblicher Abgeordneter zu dieser Zeit unter 10 Prozent. Doch wie sollten die Anliegen der Hälfte der Bevölkerung angemessen parlamentarisch vertreten werden, wenn nicht einmal genug Parlamentarierinnen vorhanden waren, um in alle Ausschüsse weibliche Mitglieder zu entsenden? Dabei gehen die Verfechterinnen von »Gruppenrepräsentation« keineswegs davon aus, Frauen hätten übereinstimmende Einstellungen oder das Geschlecht sei die einzige politisch relevante oder gar dominante Trennlinie. Natürlich würde weiterhin die Parteizugehörigkeit die eigene Position stärker prägen als das Geschlecht, aber die Wahrscheinlichkeit, Probleme anders wahrzunehmen, weibliche Perspektiven einzubringen und damit andere Entscheidungen zu treffen, stiege, wenn mehr Frauen im Parlament vertreten seien.

Die »Politik der Anwesenheit« zielt allerdings nicht auf ein Parlament, das exaktes Spiegelbild der Gesellschaft ist, wie es der Begriff »Repräsentativität« nahelegt. Nur jene Gruppen haben einen Anspruch auf Repräsentation, die benachteiligt werden und deren Interessen bislang nicht im Parlament vertreten sind. Zahlenmäßige Unterrepräsentation allein begründet keinen Anspruch, in höherer Anzahl repräsentiert werden zu müssen. Sollten rothaarige Männer über fünfzig numerisch unterrepräsentiert sein, müssten sie damit wohl leben. Nur anhaltende Benachteiligungen können begründen, warum eine Gruppe parlamentarisch repräsentiert werden sollte. Daher weiten die Verfechterinnen der Gruppenrepräsentation das Argument etwa auf Menschen mit Migrationsgeschichte, nicht aber auf Arbeiterinnen und Arbeiter aus. Zwar ist die Arbeiterklasse schon immer unterproportional in den Parlamenten vertreten gewesen, aber da der Links-rechts-Konflikt sich historisch am Verhältnis von Arbeit und Kapital festgemacht habe, seien ihre Interessen hinreichend im Parlament repräsentiert worden. Erst in jüngster Zeit ändert sich diese Auffassung.9

Eine Reihe von politikwissenschaftlichen Studien hat für unterschiedliche Länder – u.a. Argentinien, die USA oder Großbritannien – untersucht,10 ob Abgeordnete mit unterschiedlichen beruflichen Hintergründen sich in ihren politischen Einstellungen voneinander unterscheiden. Dabei zeigt sich, selbst unter Berücksichtigung der Parteimitgliedschaft, ein Effekt der Klassenzugehörigkeit: Abgeordnete aus nichtakademischen Berufen positionieren sich in der eigenen Fraktion eher links und setzen sich für andere Belange ein als Abgeordnete aus akademischen Berufen. Selbst wenn es im Abstimmungsverhalten aufgrund der Fraktionsdisziplin nicht sichtbar wird, folgen die Einstellungen der Abgeordneten einem sozialen Muster.11

Wen die Volksvertreter vertreten

»Aber wir haben doch den Mindestlohn eingeführt!« ist eine häufige Entgegnung auf den Befund, die Abgeordneten verträten primär die Interessen privilegierter Gruppen. Diese Replik verkennt jedoch das eigentliche Argument. Zunächst ist es gar nicht so einfach herauszufinden, ob die Entscheidungen des Bundestags eine Schieflage für oder gegen bestimmte Gruppen aufweisen. Eine enge Verbindung zwischen Merkmalen der einzelnen Abgeordneten und deren Abstimmungsverhalten lässt sich in parlamentarischen Demokratien allein deshalb nicht feststellen, weil in der Regel die Fraktionsdisziplin aufrechterhalten wird. Das heißt, alle Abgeordneten einer Fraktion stimmen gleich ab. Ob also einzelne Parlamentarierinnen oder Parlamentarier sich besonders für bestimmte Gruppen einsetzen, ist auf dieser Ebene nicht zu bestimmen.

Wenngleich häufig nicht unmittelbar untersucht werden kann, ob Abgeordnete mit unterschiedlichen beruflichen Erfahrungen sich unterschiedlich verhalten, lässt sich doch prüfen, ob die Entscheidungen des Parlaments alle sozialen Klassen im gleichen Maß berücksichtigen. Um dies herauszufinden, muss für einen langen Zeitraum und für möglichst viele Sachfragen gemessen werden, ob politische Präferenzen und parlamentarische Entscheidungen miteinander zusammenhängen. Dabei kann anhand von Umfragen nicht nur der Grad der Zustimmung oder Ablehnung zu einer Reform insgesamt erfasst werden, sondern auch wie stark die Unterstützung unterschiedlicher Berufs-, Bildungs- oder Altersgruppen zu einer Reform ausfällt. Im zweiten Schritt kann auf dieser Grundlage geprüft werden, mit wessen Präferenzen die politischen Entscheidungen korrelieren. Für die USA hat der Princeton-Professor Martin Gilens auf diese Weise zeigen können, dass die Anliegen der Reichen mit höherer Wahrscheinlichkeit als die der Armen umgesetzt werden – insbesondere wenn beide Gruppen Unterschiedliches wollen.12

Gemeinsam mit Lea Elsässer und Svenja Hense habe ich eine vergleichbare Studie für Deutschland durchgeführt.13 Wir konnten zeigen, dass auch hier Entscheidungen des Bundestags stärker mit den Präferenzen ressourcenstarker als mit denen von ressourcenschwachen Gruppen übereinstimmen, insbesondere wenn nennenswerte Meinungsunterschiede bestehen. Ob Arbeiterinnen und Arbeiter eine vorgeschlagene Reform geschlossen ablehnen oder mit großer Mehrheit befürworten, so unser Ergebnis, hat keinen Einfluss auf deren Umsetzungswahrscheinlichkeit. Für höhere Angestellte oder Unternehmerinnen gilt jedoch: Je größer die Zustimmung, desto wahrscheinlicher die Umsetzung.14

Vor diesem Hintergrund lässt sich auch das Mindestlohnrätsel auflösen. Die Einführung des Mindestlohns wurde in allen sozialen Gruppen mit deutlicher Mehrheit befürwortet. Diese Reform wurde nicht gegen den erbitterten Widerstand von höheren Einkommensbezieherinnen und -beziehern durchgesetzt, sondern war in der Gesellschaft insgesamt populär. Ganz anders sieht es aus, wenn wir die Wiedereinführung der Vermögenssteuer anschauen. Der Grad der Zustimmung korreliert mit dem Kontostand, und bisher hat sich keine Regierung getraut, diese unter den Bessergestellten unpopuläre Steuer in nennenswerter Höhe wieder einzuführen.

Es bleibt dabei: Die Vertreter des ganzen Volkes weichen in ihren Einstellungen von Teilen der Bevölkerung stark ab, ihre Entscheidungen spiegeln die politischen Präferenzen der Bessergestellten wider. Das untere Drittel der Gesellschaft ist nicht nur numerisch, sondern auch substantiell unterrepräsentiert – und das nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen Ländern wie Spanien, den Niederlanden, Schweden oder Norwegen.15 Selbst in den egalitärsten Demokratien der Welt ist die Chance, politische Entscheidungen zu beeinflussen, sozial ungleich verteilt.

Treuhänder oder Abgesandte?

Artikel 38 des Grundgesetzes beinhaltet drei Aussagen: Die Abgeordneten vertreten erstens das ganze Volk, sie sind zweitens nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und folgen drittens nur ihrem Gewissen. In diesem Dreiklang wird die Unabhängigkeit der Abgeordneten hervorgehoben. Sie sollen frei darin sein, wie sie entscheiden, und gerade dadurch die Bevölkerung vertreten. In der klassischen Unterscheidung zwischen Treuhändern auf der einen und Abgesandten auf der anderen Seite bevorzugt das Grundgesetz das erste Modell. Die Abgeordneten unterliegen keinem imperativen Mandat und müssen sich nicht vor Abstimmungen rückversichern, wie sie abstimmen sollen. Die Bürgerinnen und Bürger erteilen den Repräsentantinnen und Repräsentanten keine spezifischen Aufträge, sondern eine Vollmacht, in ihrem Interesse zu handeln. Dies bedeutet allerdings auch, dass es den Abgeordneten explizit erlaubt ist, in ihren Entscheidungen von der Mehrheitsmeinung ihrer Wählerinnen und Wähler abzuweichen.

So sehen das auch die Abgeordneten selbst. In einer Teilbefragung der Deutschen Wahlstudie wurden für den Bundestag Kandidierende gefragt, wie Abgeordnete abstimmen sollten, wenn die eigene Meinung nicht mit der der eigenen Wählerinnen und Wähler oder mit der der eigenen Partei übereinstimmt. In beiden Fällen antwortete eine überwältigende Mehrheit der Befragten, dass Abgeordnete in diesen Konfliktfällen der eigenen Meinung folgen sollten. Nun könnte hier schlicht die Grundgesetzformulierung als Echo in den Antworten zu hören sein, aber in einer anonymen Befragung ließe sich auch eine andere Antwort geben. Obwohl wir wissen, dass Abgeordnete fast nie gegen die Fraktionsdisziplin verstoßen und Zuwiderhandeln sanktioniert wird, halten sie daran fest, einzig dem eigenen Gewissen verpflichtet zu sein und frei zu entscheiden.

Ganz anders sieht das Repräsentationsverständnis der Bürgerinnen und Bürger aus. Im Demokratiemodul des European Social Survey wurde gefragt, ob die Regierung ihre Pläne ändern sollte, wenn die große Mehrheit der Bevölkerung anderer Meinung sei, was das Beste für das Land ist.16 In den meisten Ländern, auch in Deutschland, wünscht sich eine übergroße Mehrheit der Befragten in diesem Fall eine Politikänderung. Im Anschluss um die Einschätzung gebeten, ob die Regierung in einem solchen Fall die Pläne tatsächlich ändern würde, überwiegen negative Urteile. Menschen wünschen sich Abgesandte, die dem Mehrheitswillen der Bevölkerung folgen, bekommen aber Treuhänderinnen und Treuhänder, die die eigene Autonomie hochhalten, selbst wenn die Einstellungen im Konflikt mit denen der eigenen Wählerinnen und Wähler oder der Bevölkerungsmehrheit stehen.

Nun ist es einfach, sich über »Demoskopendemokratie« oder »Regieren nach Umfragen« lustig zu machen. Ein Modell, in dem Abgeordnete oder Parlamente mit jeder neuen Befragung ihre Entscheidungen revidieren, ist weder praktikabel noch sinnvoll. Aber das Gegenmodell, eine dauerhafte Entkoppelung von Bevölkerungsmehrheit und politischen Entscheidungen, erscheint ebenso problematisch, weil die vermeintliche Veredelung ungefilterter und unreflektierter Meinungen im parlamentarischen Verfahren offensichtlich systematische Verzerrungen aufweist. Nicht kurzfristige Stimmungsschwankungen sollen das Regierungshandeln prägen, wohl aber ein dauerhafter Austausch mit den Repräsentierten, der deren Auffassungen auch ernst nimmt. Regieren gegen die Bevölkerung entspricht nicht dem Modell politischer Repräsentation – und weckt, findet es dennoch statt, den Wunsch, Entscheidungen an den Parteien vorbei durchzusetzen.

Zufallsauswahl als Antwort?

In der attischen Demokratie bestand politische Gleichheit aus zwei Elementen. Zum einen erlaubte sie allen Bürgern – und hier verbietet sich das Gendern –, gleichberechtigt an politischen Entscheidungen mitwirken zu können. Zum anderen hatten sie durch Losverfahren die gleiche Chance, für ein (politisches) Amt ausgewählt zu werden. Zwar war die Gruppe der Bürger sehr klein, weil Frauen, Besitzlose und Sklaven ausgeschlossen waren, doch für sie war nicht nur das Mitwirken an Sachfragen, sondern auch die Übernahme von Ämtern selbstverständlich. In modernen repräsentativen Demokratien bedeutet politische Gleichheit etwas anderes, nämlich das gleiche Recht, an der Auswahl derjenigen mitzuwirken, die regieren werden. Über Sachfragen zu entscheiden, ist nur möglich, wo es direkte Demokratie gibt – und selbst dort ist es nur ein winziger Teil aller zu treffenden Entscheidungen, über den abgestimmt wird. Der Rest wird den Profis überlassen, wobei der Zugang zu Machtpositionen ungleich ist. Prozesse der Selektion und Selbstselektion sorgen dafür, dass die Übernahme von Ämtern in viel geringerem Ausmaß egalitär ist, als dies in Athen der Fall war. Die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger sind Quelle der Legimitation für die politische Elite, ohne selbst für politische Ämter in Frage zu kommen.17

Da das Vertrauen, dass Politikerinnen und Politiker tatsächlich die Interessen des ganzen Volks vertreten, gering ist – und nicht zu Unrecht, wie wir gesehen haben –, wird nach Verfahren gesucht, die politische Entscheidungen ohne den Umweg über Repräsentierende ermöglichen. Das Mittel der Wahl dafür war lange Zeit der Ausbau der direkten Demokratie. Progressive Parteien und Verbände setzten sich dafür ein, Volksbegehren und Volksentscheide auch auf Bundesebene zu ermöglichen. Doch spätestens mit dem Brexit-Votum ist die Begeisterung dafür verflogen.18 In den Parteiprogrammen zur Bundestagswahl finden sich nur noch wenige und sehr verhaltene Aussagen zur direkten Demokratie. Nur die AfD steht noch zu diesem Instrument und verweist dabei auf die Schweiz als Vorbild.19

An die Stelle von direkter Demokratie tritt der »Bürgerrat« als Hoffnung für demokratische Innovation. Zufällig ausgeloste Bürgerinnen und Bürger diskutieren dort über ein vorgegebenes Thema, lassen sich dabei von Fachleuten beraten und einigen sich auf gemeinsame Vorschläge. In Irland wurden auf diese Weise sowohl eine Verfassungsreform als auch die Liberalisierung des Abtreibungsrechts auf den Weg gebracht. Die große Koalition hatte sich 2018 vorgenommen, eine Expertenkommission einzusetzen, die prüfen sollte, wie die repräsentative Demokratie durch derartige neue Elemente ergänzt werden kann. Obwohl diese Kommission nie eingesetzt wurde, verschrieb sich auch die Ampel-Koalition dem Instrument des Bürgerrats, und tatsächlich hat der Bundestag 2023 zum ersten Mal einen eingesetzt, der sich mit dem Thema »Ernährung« befasst hat. In der Bundestagsdebatte war es den Abgeordneten, falls sie nicht grundsächlich gegen die Einsetzung waren, sehr wichtig, dass nur unverbindliche Empfehlungen ausgesprochen werden dürfen. Welche davon aufgenommen und in Gesetze gegossen werden, bleibt dem Ermessen von Regierung und Parlament überlassen. Von oben eingesetzt, mit einem engen Auftrag versehen und ohne Entscheidungskompetenzen wird der Bürgerrat zu einer derart zahnlosen Beteiligungsvariante, dass viele Abgeordnete leicht zustimmen können.

Wenn wir jedoch ernst nehmen, dass der repräsentativen Demokratie ein »aristokratisches Element« (Manin) innewohnt, weil stets eine soziale Kluft zwischen Repräsentierten und Repräsentierenden besteht, könnten geloste Gremien durchaus eine Antwort auf diese spezifische Schwäche sein20 – sie müssten allerdings ganz anders institutionalisiert werden. Radikalere Reformvorschläge sehen deshalb vor, eine zweite Parlamentskammer zu schaffen, deren Mitglieder per Losverfahren bestimmt werden.21 Die Wahl und das Überleben der Regierung hingen in einem solchen Modell ausschließlich von der Mehrheit in der ersten Kammer ab, weil nur dort ein Misstrauensvotum möglich wäre. Doch beide Kammern wären gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt. Wie im Parlamentarismus sonst auch, könnten Regierung und Mehrheitsfraktionen Gesetze einbringen, doch sie müssten auch eine Mehrheit in der zweiten Parlamentskammer finden, um sie zu verabschieden. Den ausgelosten Bürgerinnen und Bürgern in der zweiten Kammer stünden dieselben Ressourcen an Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und finanziellen Mitteln zur Verfügung wie den Mitgliedern der ersten Kammer, so dass sie Gesetzesvorschläge prüfen, bewerten und Änderungsvorschläge einbringen könnten.22 Natürlich müssten die Details einer solchen Kammer noch näher ausbuchstabiert werden, aber wenn wir das Repräsentationsdefizit bestehender Verfahren nicht kleinreden möchten, ist mehr institutionelle Fantasie gefragt, als betreutes Diskutieren in Bürgerräten zu ermöglichen.23

Solange wir die Probleme unserer parlamentarischen Institutionen in feierlichen Reden beiseiteschieben und nur Alibireformen anbieten, wird die verbreitete Skepsis gegenüber der Funktionsweise der Demokratie nicht zurückgehen – und Unzufriedenheit ist der Nährboden für autoritäre Alternativen.24

Anmerkungen

Für ihre hilfreichen Kommentare zu diesem Essay danke ich Lea Elsässer, Claudia Landwehr und Jonas Wenker.

www.bundestag.de/parlament/praesidium/reden/2021/20211026-866254

Mark Bovens /Anchrit Wille, Diploma Democracy. The Rise of Political Meritocracy. Oxford University Press 2017.

Ich folge hierbei der Kodierung von Lea Elsässer /Jonas Wenker, German Candidates and Members of Parliament Database (GerCaMP). Johannes Gutenberg-Universität Mainz, 2023.

Tom O’Grady, Careerists Versus Coal-Miners: Welfare Reforms and the Substantive Representation of Social Groups in the British Labour Party. In: Comparative Political Studies, Nr. 52/4, Juli 2019.

Mehr Informationen zum Projekt finden sich hier: https://theorie.politik.uni-mainz.de/conceptions-of-democracy-among-political-elites-and-citizens/.

Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press 1967.

Vgl. Lea Elsässer /Armin Schäfer, Repräsentation und Responsivität. In: Karl-Rudolf Korte /Martin Florack (Hrsg.), Handbuch Regierungsforschung. Wiesbaden: Springer Fachmedien 2020.

Iris Marion Young, Justice and the Politics of Difference. Princeton University Press 1990; Anne Phillips, The Politics of Presence. The Political Representation of Gender, Ethnicity, and Race. Oxford University Press 1995; Jane Mansbridge, Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent »Yes«. In: The Journal of Politics, Nr. 61/3, August 1999.

Ausführlich vgl. Lea Elsässer /Armin Schäfer, (N)one of us? The case for descriptive representation of the contemporary working class. In: West European Politics, Nr. 45/1, Februar 2022.

Für Argentinien vgl. Nicholas Carnes /Noam Lupu, Rethinking the Comparative Perspective on Class and Representation: Evidence from Latin America. In: American Journal of Political Science, Nr. 59/1, Januar 2015; für die USA vgl. Nicholas Carnes, Does the Numerical Underrepresentation of the Working Class in Congress Matter? In: Legislative Studies Quarterly, Nr. 37/1, Februar 2012; für Großbritannien vgl. Tom O’Grady, Careerists Versus Coal-Miners.

Nicholas Carnes, White-Collar Government. The Hidden Role of Class in Economic Policy Making. Chicago University Press 2013.

Martin Gilens, Inequality and Democratic Responsiveness. In: Public Opinion Quarterly, Nr. 69/5, 2005.

Lea Elsässer /Svenja Hense /Armin Schäfer, Not just money: Unequal responsiveness in egalitarian democracies. In: Journal of European Public Policy, Nr. 28/12, 2021.

Ausführlich vgl. Lea Elsässer, Wessen Stimme zählt? Soziale und politische Ungleichheit in Deutschland. Frankfurt: Campus 2018.

Vgl. Noam Lupu /Alejandro Tirado Castro, Unequal policy responsiveness in Spain. In: Socio-Economic Review, Nr. 21/3, Juli 2023; Wouter Schakel, Unequal policy responsiveness in the Netherlands. In: Socio-Economic Review, Nr. 19/1, Januar 2021; Mikael Persson, From opinions to policies: Examining the links between citizens, representatives, and policy change. In: Electoral Studies, Nr. 74, Dezember 2021; Ruben B. Mathisen, Affluence and Influence in a Social Democracy. In: American Political Science Review, Nr. 117/2, Mai 2023.

https://stessrelpubprodwe.blob.core.windows.net/data/round10/fieldwork/germany/ESS10_questionnaires_DE.pdf

Bernard Manin, The Principles of Representative Government. Cambridge University Press 1997.

Nils D. Steiner /Claudia Landwehr, Learning the Brexit Lesson? Shifting Support for Direct Democracy in Germany in the Aftermath of the Brexit Referendum. In: British Journal of Political Science, Nr. 53/2, April 2023.

Vgl. Gertrude Lübbe-Wolff, Demophobie. Muss man die direkte Demokratie fürchten? Frankfurt: Klostermann 2023. Dazu ausführlich Christian Neumeier, Demolalie. Krise und Kritik der repräsentativen Demokratie. In: Merkur, Nr. 894, November 2023.

Grundlegend zu Losverfahren in der Demokratie: Hubertus Buchstein, Demokratie und Lotterie: Das Los als politisches Entscheidungsinstrument von der Antike bis zur EU. Frankfurt: Campus 2009.

Arash Abizadeh, Representation, Bicameralism, Political Equality, and Sortition: Reconstituting the Second Chamber as a Randomly Selected Assembly. In: Perspectives on Politics, Nr. 19/3, September 2021.

Eine geloste zweite Kammer würde die Argumente für eine bessere Repräsentation benachteiligter Gruppen in der ersten Kammer nicht entwerten. Selbst in diesem Fall könnten freiwillige oder gesetzliche Quoten sowie Selbstverpflichtungen der Parteien notwendig sein, um anhaltende Benachteiligungen auszugleichen.

Auch der Semiparlamentarismus, den es ansatzweise bereits in Australien, Japan und den australischen Bundesstaaten gibt, würde einen Umbau des Parlaments und darüberhinaus weitgehende Eingriffe ins Wahlrecht erzwingen, könnte aber einige Zielkonflikte abmildern, die parlamentarische Systeme plagen. Grundlegend dazu: Steffen Ganghof, Beyond Presidentialism & Parliamentarism. Democratic design & the Separation of Powers. Oxford University Press 2021.

Armin Schäfer /Michael Zürn, Die demokratische Regression. Eine politische Erklärung des autoritären Populismus. Berlin: Suhrkamp 2021.