Lob der Bürokratie

Der Verdacht, dass etwas nicht stimmen könne, kam mir im Bundestagswahlkampf 2002. Der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber wollte den Sozialdemokraten Gerhard Schröder im Kanzleramt beerben und tingelte zu diesem Zweck durch die tiefe ostdeutsche Provinz. Erstes Ziel war die Sektkellerei Rotkäppchen in Freyburg an der Unstrut, die als einziges Unternehmen aus den neuen Ländern zum gesamtdeutschen Marktführer wurde und daher Politikern auf Landpartie als bevorzugtes Ausflugsziel diente. Wie er denn mit all den bürokratischen Strukturen zurechtkomme, fragte Stoiber den Geschäftsführer, die der Westen nach der Wiedervereinigung über seinen Landstrich gelegt habe? Der verdutzte Kellereichef fühlte sich indes von den Behörden gar nicht behindert. »Ich kann das nicht nachvollziehen, dass das alles so lange dauern soll«, gab er zurück.

Der CSU-Politiker ließ sich nicht beirren. Vor den mitreisenden Journalisten benannte er anschließend als sein vorrangiges Ziel: »Bürokratie abbauen«. Da es mit dem Einzug ins Kanzleramt nicht klappte, erprobte er das Konzept anschließend im heimischen Bundesland. Zweihundert Jahre lang war Bayern stolz gewesen auf seine effiziente Verwaltungsstruktur, die der Minister Maximilian von Montgelas dem neugegründeten Königreich nach 1806 überstülpte, womit er erstmals das Konzept bürokratischer Herrschaft konsequent verwirklichte. Stoiber rüttelte nun im Zeichen der propagierten »Entbürokratisierung« an fast allen Säulen des zuvor gepriesenen Erfolgsmodells, von der Gerichtsbarkeit über die Forstverwaltung bis zum gefeierten bayerischen Gymnasium – und legte damit die Grundlage für seinen erzwungenen Rücktritt 2007 und den Verlust der absoluten CSU-Mehrheit im Jahr darauf.

Kaum etwas ist im öffentlichen Diskurs so billig zu haben wie Kritik an der Bürokratie. Wer bei Wikipedia nachschlägt, stößt dort als erstes auf eine Definition aus dem Vorgängerwerk des Jahres 1894, Meyers Konversationslexikon: »Bezeichnung für eine kurzsichtige und engherzige Beamtenwirtschaft, welcher das Verständnis für die praktischen Bedürfnisse des Volkes gebricht. « Das dürfte heute mehr denn je die Haltung gegenüber formalisierten Verwaltungsverfahren sein, ihre Ablehnung überschreitet längst alle Parteigrenzen. Als erste skandierten die Spontis, die auf die Achtundsechziger folgten, den Slogan »legal – illegal – scheißegal«. Dann trat die frohgemute Verachtung aller Dienstwege ihren Siegeszug in den politischen und ökonomischen Mainstream an. Schließlich gründete sich unter dem Namen »Die Linke« sogar eine neue Partei, die den Umstand, dass der Staat die Unterstützung für Arbeitslose an einen streng definierten Katalog von Voraussetzungen band, als bürokratische Schikane brandmarkte.

Es lohnt sich, wieder einmal Max Weber zu studieren, auch wenn die Ikone der historischen Sozialwissenschaft ein wenig aus der Mode gekommen ist. Wer sich nach langer Pause das berühmte Kapitel über bürokratische Herrschaft aus seinem nachgelassenen Monumentalwerk Wirtschaft und Gesellschaft (1921/22) noch einmal vornimmt, der ist erstaunt über das Pathos, mit dem der Autor das Räderwerk der technokratischen Vernunft preist. Im bürokratischen Prinzip sieht Weber die »formal rationalste Form der Herrschaftsausübung«, die »für die Bedürfnisse der Massenverwaltung heute schlechthin unentrinnbar« sei: »Man hat nur die Wahl zwischen ›Bürokratisierung‹ und ›Dilettantisierung‹ der Verwaltung.« Bürokratie, das ist für ihn die Ausübung von Geschäften nach allgemein angebbaren Prinzipien, bei klar abgegrenzten Kompetenzen, mit dem Recht der Berufung oder Beschwerde an übergeordnete Instanzen. Es ist die Abwesenheit jener Unfreiheit, die der Einzelne im System traditionaler Herrschaft erdulden muss, also im vormodernen Personenverband. Und es ist die Abwesenheit jener Willkür, die charismatische Herrschaft in Gestalt des modernen Diktators und seines Maßnahmenregimes mit sich bringt.

Lange haben wir uns in der Illusion gewiegt, über die Weberschen Alternativen hinaus zu sein. Die Großstrukturen der klassischen Moderne erschienen als Phänomen der Vergangenheit, ein Opfer zweier säkularer Prozesse: der Individualisierung und der Beschleunigung. Im Zeitalter von Twitter und Facebook wirkte die Figur des preußischen Oberamtmanns so veraltet wie der »Beamte« am Bankschalter oder in der Hauptverwaltung von Siemens & Halske. Klein und beweglich sollten die neuen Organisationseinheiten sein, losgelöst von starren Hierarchien und einheitlichen Vorgaben. Aus dem Diener des Staates, um zunächst im öffentlichen Bereich zu bleiben, sollte der Diener des Bürgers werden.  Dass darin zwei elementare Denkfehler stecken, fiel zunächst niemandem auf. Zum einen bleibt der Staat bei noch so freundlichen Umgangsformen ein hoheitlicher Akteur. Selbst wenn er aus dem Personalausweis ein »Produkt « macht, das beim »Bürgerservice« zu erstehen ist, bleibt dem Verbraucher am Ende doch der Weg zur Konkurrenz auf der anderen Straßenseite versperrt. Das erhöht die Anforderungen an formalisierte Verfahren und eine strenge Rückbindung ans Gesetz. Zum anderen ist in der staatlichen Sphäre die Begünstigung des einen meist mit der Belastung des anderen verbunden. Wird einem Hausbesitzer die Baugenehmigung für eine neue Garage »unbürokratisch« erteilt, heißt das in der Regel, dass der Nachbar die Beeinträchtigung seines Ausblicks ungefragt erdulden muss. Machen sich aber alle Bürger den Anspruch auf ein flexibles Entgegenkommen des Staates jenseits der Weberschen Regelgebundenheit zu eigen, dann entstehen daraus genau die Konflikte, die derzeit unter dem Oberbegriff des »Wutbürgers« verhandelt werden. Und kaum jemals hat ein demokratischer Politiker in einer Partei so unumschränkt und jenseits aller Verfahrensregeln geherrscht wie Joschka Fischer bei den Grünen, die formalisierte Führungsstrukturen in ihrer Anfangszeit ablehnten.

Dienerin der Demokratie

Nun mag das Regime Joschka Fischers eine vergleichsweise milde Form der Diktatur gewesen sein, auch mögen Garagenbauten und Bahnhofsprojekte die Demokratie nicht erschüttern. Aber gerade der Blick auf das Territorium der DDR, auf dem Edmund Stoiber mit dem Sektfabrikanten aneinandergeriet, sollte gegenüber einer pauschalen Bürokratiekritik nachdenklich stimmen. Kaum eine politische Entscheidung beim Zusammenschluss der beiden deutschen Staaten gilt heute als so kritikwürdig wie die Übertragung der westdeutschen Verwaltungsstrukturen im Maßstab eins zu eins – wenngleich die Gründe für diese Kritik gegensätzlicher nicht sein könnten: Während Bürgerrechtler den Einzug der Beamten als feindliche Übernahme denunzierten, die nicht zuletzt kapitalistischen Geschäftemachern den Weg geebnet hätten, beklagten umgekehrt Wirtschaftsfreunde, der Import komplizierter Verwaltungsverfahren habe den ökonomischen Aufschwung entscheidend behindert.

In der Tat war die DDR, verglichen mit der Bundesrepublik, in gewisser Hinsicht sehr unbürokratisch organisiert. Wenn der Staat etwa mit westdeutschem Geld eine Autobahn von Berlin nach Hamburg baute, brauchte er auf protestierende Anwohner keine Rücksicht zu nehmen. Komplizierte Verwaltungsverfahren mit Widerspruchsfristen und Klagerechten erübrigten sich, da dem Bürger ohnehin nur das Instrument einer rechtlich unverbindlichen »Eingabe« zu Gebote stand. Vom Agieren des Ministeriums für Staatssicherheit ganz zu schweigen, das sich zwar bürokratischer Methoden bediente, anders als eine traditionelle Staatsverwaltung aber an keinerlei restriktive Verfahrensregeln gebunden war. Auf den ersten Blick sympathischer, aber bei näherem Hinsehen kaum weniger problematisch erscheinen die Vorstellungen, die an den Runden Tischen der Wendezeit über einen »dritten Weg« zwischen DDR und Bundesrepublik kursierten. Von Konsenssuche und angeblichem Volkswillen war hier sehr viel die Rede, von Rechtsstaat, geregelten Verfahren und abgrenzbaren Kompetenzen schon sehr viel weniger. Das Bonmot des Bürgerrechtlers Joachim Gauck, man habe das Paradies erträumt und sei in Nordrhein-Westfalen aufgewacht, ließe sich um den Nachsatz ergänzen: zum Glück.

Am Ende ist die institutionelle Übernahme der DDR durch die alte Bundesrepublik ein glänzendes Beispiel für die Leistungsfähigkeit einer staatlichen Bürokratie. Die Verhältnisse waren völlig andere als in den übrigen Ländern Ostmitteleuropas, wo schon aus sprachlichen Gründen die Eliten aller Gesellschaftsbereiche nicht einfach von einem Tag auf den anderen durch westliche Importe ausgetauscht werden konnten. In Ostdeutschland ging es darum, ein zusammenbrechendes Land, aus dem die Bevölkerung in großer Zahl floh, binnen kürzester Zeit zu stabilisieren. Das ist, bei allen ökonomischen und politischen Problemen, in erstaunlicher Weise gelungen. Trotz des eklatanten Versagens der Sicherheitsbehörden beim Aufdecken einer neonazistischen Mordserie lässt sich sagen, dass die Implementierung demokratischer und rechtsstaatlicher Verfahrensweisen im Ganzen beeindruckend glückte, vor allem, wenn man die Lage in anderen postkommunistischen Ländern bedenkt.

Paradoxerweise hat in Deutschland beides eine große Tradition – eine leistungsfähige und an rechtsstaatliche Prinzipien gebundene Verwaltung einerseits, eine tief verwurzelte Bürokratiekritik andererseits, die geregelte Verfahren und administrativen Formalismus als romanische Importe dem germanischen Volkswillen gegenüberstellte. Eine Übernahme aus dem Westen war der deutsche Verwaltungsstaat in der Tat, zumindest die Antwort auf eine westliche Herausforderung. Das neue Bayern des Grafen Montgelas entstand wie das bürokratisch durchorganisierte Staatswesen der preußischen Reformer in der Auseinandersetzung mit dem revolutionären Frankreich. Der Pariser Zentralismus, die einheitliche Organisation des Landes in gleichförmige Départements statt in buntscheckige Grafschaften und Herzogtümer, die neue Gesetzgebung des Code Napoléon nach rationalen Grundsätzen: Das alles suchten die deutschen Herrscher nun nachzuahmen, um ihre Konkurrenzfähigkeit wieder herzustellen – politisch, ökonomisch, militärisch.  Gleichwohl hat das Wort »Bürokratie«, das ebenfalls eine Übernahme aus dem Französischen ist, im Deutschen schon lange einen schlechten Klang. Aus der zitierten Definition in Meyers Konversationslexikon spricht der Vorbehalt gegen formalisierte Verfahren, wie sie in den westlichen Demokratien von alters her üblich sind. Als kalt und seelenlos gelten Bürokraten, als lebensfern und umständlich. Besonders gern wird dieser Vorwurf gegen die Europäische Union in Stellung gebracht. Selbst Hans Magnus Enzensberger war sich zuletzt nicht zu schade, die Verordnung über die Krümmung von Gurken gegen Brüssel ins Feld zu führen – obwohl die einschlägige Norm längst abgeschafft ist, der Handel sie aber weiterhin anwendet, weil sie so sinnlos offenbar nicht war. [1. Hans Magnus Enzensberger, Sanftes Monster Brüssel oder Die Entmündigung Europas. Berlin: Suhrkamp 2011.]

Jetzt ist Stoiber bei der EU-Kommission mit dem »Bürokratieabbau« betraut, auch im deutschen Kanzleramt gibt es eine entsprechende Stabsstelle. Allerdings haben sich nie hochrangige Politiker auf dem Zenit ihrer Macht mit dieser Aufgabe befasst, und die offiziellen Namen der einschlägigen Gremien verraten eine gewisse Distanz. Das sollte misstrauisch stimmen. »Nationaler Normenkontrollrat« lautet die entsprechende Bezeichnung in Deutschland, was bereits andeutet, dass es gerade nicht um die Abschaffung formalisierter Verwaltungsabläufe gehen soll, sondern um die Vereinfachung und Harmonisierung der zugrundeliegenden Rechtsnormen. Die strikte Rückbindung der Verwaltung an eben diese Gesetze soll dadurch nicht geschwächt, sondern gestärkt werden.

Vor allem zum Demokratieprinzip wird die Bürokratie hierzulande gern in einen künstlichen Gegensatz gebracht. Der Beamte gilt als Gegenspieler des Volkswillens schlechthin. Uns allen ginge es demnach besser, wenn in den Behörden flexibel agierende »Ich-AGs« den Bedürfnissen des einzelnen Bürgers entgegenkämen. Das Gegenteil ist der Fall. Demokratie und Rechtsstaat bedürfen eines Apparats, der in Gesetze gegossene Mehrheitsentscheidungen durchführt und dabei gerade nicht kreativ vorgeht. Das Rechtsstaatsprinzip setzt der Mehrheitsherrschaft nicht nur notwendige Grenzen, es ermöglicht sie zugleich. Beide Funktionen erfordern die Existenz einer formalisierten Bürokratie, die den Wortlaut der vom Souverän legitimierten Paragrafen strikt befolgt, sich aber auch einem Regime willkürlicher »Maßnahmen« widersetzt, selbst wenn sie sich auf einen tatsächlichen oder vermeintlichen Volkswillen stützen. Bürokratie ist keine hinreichende, wohl aber eine notwendige Bedingung für das Funktionieren von Demokratie – sowohl als deren große Ermöglicherin wie in ihrer einhegenden Funktion. Eine professionelle Verwaltung stellt eines der Gravitationszentren des bürgerlichen Rechtsstaats dar, die vor den Fährnissen und der Willkür singulärer Abläufe bewahrt und Rechtsansprüche definiert. Pauschalkritik ist deshalb ziemlich kurzsichtig. Ganz davon abgesehen, dass der Normalbürger in der heutigen Bundesrepublik nur vergleichsweise selten mit der staatlichen Verwaltung in Kontakt tritt: Wer darüber stöhnt, welche Unterlagen er auf dem Amt vorweisen muss, vergisst gerne, dass ihm diese Dokumente den Weg zum gewünschten Verwaltungsakt dann tatsächlich ebnen – und dass er mit ihrer Hilfe den Anspruch im Zweifel vor dem Verwaltungsgericht durchsetzen kann.

Die Ironie des Vorgangs besteht darin, dass die peinliche Befolgung bürokratischer Abläufe die Macht der Bürokraten nicht erweitert, sondern ganz im Gegenteil gerade beschränkt. Machen sie ihre Arbeit gut, bringen sie sich als Individuen gleichermaßen zum Verschwinden. In der Hand hätten sie den Bürger nur, wenn sie jenseits der eng definierten Ermessensspielräume des Rechtsstaats aus eigener Machtvollkommenheit auf dessen »Bedürfnisse « eingehen könnten. Das wären dann sizilianische Verhältnisse. In den »failing states« der Europäischen Union hat das Bürokratiedefizit zu einer Unterentwicklung von Demokratie und Rechtsstaat geführt. Im Athener Parlament beschlossene Steuergesetze gelten im Land ebenso wenig wie auf einem sizilianischen Dorf die bürgerlichen Rechte aus der republikanischen Verfassung Italiens.

Auch auf europäischer Ebene ist es nützlich, sich das Spannungsverhältnis zwischen dem Demokratieprinzip einerseits, dem Rechts-, Sozial- und Bundesstaatsprinzip andererseits zu vergegenwärtigen. Nach dem deutschen Verfassungsrecht stehen die drei letztgenannten Grundsätze keineswegs zur Disposition des Mehrheitswillens, wie Artikel 20 des Grundgesetzes klarstellt. Dass gerade Stimmen aus Deutschland besonders laut kritisieren, die Brüsseler Entscheidungsabläufe verletzten demokratische Prinzipien, scheint vor diesem Hintergrund kurios. Leisten wir uns doch seit der Gründung des Nationalstaats 1871 eine Länderkammer, die das Inkrafttreten bestimmter Gesetze von ihrer Billigung durch die Landesregierungen abhängig macht – und nicht nur von der Zustimmung durch direkt gewählte Abgeordnete. Rechtsgültige Mehrheitsbeschlüsse können dort im Extremfall selbst Landesregierungen fassen, die 22,5 Millionen Einwohner und damit lediglich ein gutes Viertel der Bevölkerung repräsentieren (und von noch viel weniger Menschen gewählt wurden). Warum sollen Angela Merkel und Nicolas Sarkozy in Brüssel nicht dürfen, was Jens Böhrnsen und Reiner Haseloff in Deutschland ständig praktizieren?

Mutter des Kapitalismus

Bei der Lektüre Max Webers erstaunt aus heutiger Sicht nicht nur das Loblied auf die Bürokratie, sondern auch, welche Relevanz er ihr weit über die staatliche Sphäre hinaus zumisst. Nach Weber ist es vor allem der Kapitalismus – »nicht: nur er, aber allerdings und unleugbar: er vor allem« –, der den Bedarf nach stetiger, straffer, intensiver und kalkulierbarer Verwaltung geschaffen hat; er kann ohne sie nicht bestehen. »Nur der Kleinbetrieb könnte ihrer weitgehend entraten.« Weber hat hier zunächst das funktionale Argument im Blick, den kapitalistischen Großbetrieb, der ohne strikt formalisierte Abläufe nicht funktioniert und der seinerseits auf stabile Rahmenbedingungen angewiesen ist, wie sie von staatlicher Seite nur eine entwickelte Bürokratie garantieren kann.

Daran hat sich, aller Flexibilisierung zum Trotz, bis heute nicht viel geändert. Obwohl sich die Verwaltungsangestellten der Großkonzerne längst nicht mehr als Privatbeamte verstehen, sind sie doch mehr denn je in ein Geflecht von Regeln eingesponnen. Es herrscht ein Regime betriebswirtschaftlich durchkonfektionierter Produkte, die für einen individuellen Aushandlungsprozess zwischen dem Kunden und dem einzelnen Angestellten wenig Raum lassen – sondern gerade in kapitalintensiven und daher oligopolistisch organisierten Branchen nur die Wahl bieten, ein vorgefertigtes Angebot anzunehmen oder eben nicht, wobei sich die Konditionen der wenigen Anbieter oft überraschend gleichen.

Die Achtung staatlicher Gesetze und Verordnungen spielt dabei oft nur noch eine untergeordnete Rolle. So weigerten sich in Deutschland die großen Autovermietungen jahrelang, die offiziell verhängte Winterreifenpflicht tatsächlich umzusetzen; die Luftfahrtbranche ist erstaunlich erfindungsreich, wenn es darum geht, europäische Verordnungen über die Entschädigung bei Flugausfällen zu umgehen. Auch hier ist das Lob formalisierter Verfahren zu singen. Während der Kunde beispielsweise bei der Billigfluggesellschaft Germanwings zur Gebührenerstattung ein mehrseitiges Formular aus dem Internet herunterladen kann und dann bürokratisch-verlässlich sein Geld zurückerhält, bedarf es bei der Muttergesellschaft Lufthansa eines unbürokratischen Telefonanrufs, woraufhin die Angelegenheit dann gern im Sande verläuft. Inzwischen bemerken allerdings immer mehr Unternehmen, dass ein solches Laisser-faire langfristig nicht in ihrem Interesse ist; unter dem Schlagwort der »Compliance« wird der Beachtung von Rechtsnormen neuerdings wieder mehr Aufmerksamkeit geschenkt.

Mit dem Blick auf die formalisierten Binnenstrukturen der Großkonzerne ist die Symbiose von Bürokratie und Kapitalismus aber noch nicht erschöp- fend behandelt. Viel wichtiger ist, dass der moderne Verwaltungsstaat mit seinem Institutionengefüge den Kapitalismus historisch überhaupt erst ermöglicht hat. Um noch einmal mit Weber zu sprechen: In Systemen der traditionalen Herrschaftsausübung entscheiden formale Abhängigkeitsverhältnisse nicht nur über die Verteilung politischer Macht, sondern auch über die Zuweisung ökonomischer Ressourcen. Der politische Herrscher kommt ebenso qua Geburt in seine Position wie der Bauer oder der Handwerker. Der Austausch von Waren und die bescheidenen Geldkreisläufe vollziehen sich in den überkommenen Bahnen persönlicher Klientelbeziehungen. Durch sie wird die Berechenbarkeit der Rahmenbedingungen sichergestellt, dazu bedarf es keines Staats und seiner Verwaltung.

Die Bürokratie tritt erst mit der Dynamisierung der politischen und ökonomischen Verhältnisse auf den Plan, sie geht mit ihr gleichsam Hand in Hand. Frühformen des Kapitalismus hatten sich zuvor nur inselhaft verwirklicht – in den Stadtrepubliken Oberitaliens etwa, die als erste von feudalen Verhältnissen auf eine formalisierte Verwaltung umstellten, wenngleich diese zunächst unter der Kontrolle einer oligarchisch strukturierten Stadtaristokratie blieb; auf breiterer Front dann im aufgeklärten Absolutismus des 18. Jahrhunderts, der in großflächig organisierten Staatsgebilden berechenbare administrative Verfahren einführte, in der erklärten Absicht, dadurch die wirtschaftliche Entwicklung zu stimulieren. Bezeichnend ist die Anekdote vom Preußenkönig Friedrich II., der das Eigentumsrecht eines Müllers respektierte, obwohl dessen Mühle direkt neben dem Lustschloss des Monarchen störend klapperte.

Der ökonomische Aufschwung der österreichisch-ungarischen Vielvölkermonarchie – ja überhaupt ihre Langlebigkeit über das Jahrhundert des Nationalismus hinweg bis ins Jahr 1918 – ist vor allem dem Wirken des bürokratischen Reformkaisers Josef II. zu verdanken, der dem bunten Flickenteppich der habsburgischen Erblande zwischen 1780 und 1790 eine einheitliche, auf das Wiener Zentrum zugeschnittene Verwaltung überstülpte, sie damit überhaupt erst in einen Staat verwandelte – und auf dem Gebiet zwischen Bodensee und Karpatenbogen einen gemeinsamen Binnenmarkt schuf, sofern es die Verkehrsverhältnisse der Zeit zuließen. [1. Vgl. Ralph Bollmann, »Reform muss Missvergnügen machen«. In: Merkur, Nr. 711, August 2008.]

Nicht viel anders, nur in der historischen Erinnerung wirkungsvoller machten es die preußischen Reformer am Beginn des 19. Jahrhunderts. Vor eine ähnliche Herausforderung gestellt wie zuvor die Österreicher, setzten sie in ihrem nicht minder zusammengeschusterten Machtbereich zwischen Niederrhein und Ostpreußen eine Politik der bürokratischen Vereinheitlichung durch. Von der Niederlage gegen Napoleon zurückgeworfen, suchten sie ökonomische und politische Potenz durch die Entfesselung der Marktkräfte zurückzugewinnen. Es ist ja nicht so, dass sich der Kapitalismus – gerade in Deutschland – von alleine durchgesetzt hätte; er wurde vielmehr von staatlichen Verwaltungen implementiert, und das in einem zähen Ringen, das sich über viele Jahrzehnte hinzog und das keineswegs überall von einem Sieg des preußischen Verwaltungsliberalismus gekrönt war. Angefangen von den Bauern, die sich auch unter der wohlklingenden Parole ihrer »Befreiung« nicht dem rauen Wind des Wettbewerbs aussetzen wollten, bis hin zu den städtischen Handwerkern, die nicht gewillt waren, die protektionistischen Zunftordnungen aufzugeben: Sie alle widersetzten sich dem Wirken der Berliner Reformbürokratie. Ganz zu schweigen von den ostelbischen Großgrundbesitzern, denen allein schon der privilegierte Zugang zu den hauptstädtischen Machtzirkeln bis zum Untergang Preußens 1945 einen spätfeudalistischen Schutzraum jenseits der Marktkräfte garantierte.

Trotz aller Beschränkungen bleibt das Wirken der preußischen Bürokratie eine Erfolgsgeschichte. Es ist das Schnurren und Surren dieser perfekt geölten Verwaltungsmaschinerie, das Max Weber bei der Niederschrift seiner Hymnen auf die Überlegenheit bürokratischer Herrschaft in den Ohren klang. Ihrem Wirken war es maßgeblich zu verdanken, dass dem industriellen Nachzügler Deutschland während des langen 19. Jahrhunderts ein beispielloser Aufholprozess gelang, der schließlich sogar im Überholen Englands gipfelte. Erst in Preußen, dann in Zollverein und Deutschem Reich schufen Beamte einen einheitlichen Markt mit einer vom Staat massiv geförderten Infrastruktur. Der Raum, in dem wirtschaftliches Handeln sich vollzieht, bleibt stets ein Resultat politisch-administrativer Entscheidungen. Der solcherart geschaffene Nationalstaat des 19. Jahrhunderts war keineswegs »natürlicher« als das sich vereinigende Europa der Gegenwart, gegen das er gelegentlich ins Feld geführt wird.

Zur Durchsetzungsfähigkeit der preußischen Verwaltung trug bei, dass die Kräfte der oft gepriesenen Zivilgesellschaft in dem kargen Land schwächer waren als andernorts. Das verminderte von vornherein die klientelistischen Versuchungen. An ihre Stelle trat schon früh ein ausgeprägt rechtsstaatliches Bewusstsein, mit anderen Worten: das Beharren auf bürokratisch-formalistischen Verfahrensweisen, die allein Berechenbarkeit für alle Akteure sicherstellen. Dass dies nicht nur von ökonomischem Nutzen ist, zeigte sich in der Weimarer Republik: Mehr als in anderen Gliedstaaten des Reichs war die Verwaltung in Preußen geneigt, den Erlassen eines sozialdemokratischen Innenministers tatsächlich Folge zu leisten und die gegebene Verfassungsordnung zu verteidigen. Im südlichen Bayern hingegen war die Bereitschaft der Beamten weit größer, ganz unbürokratisch die eigenen antidemokratischen Überzeugungen über den Diensteid auf die Verfassung zu stellen und gegen eine Republik zu agitieren, die den eigenen Sold letzten Endes doch bezahlte.

Eurokrise und Bürokratiedefizit

Welche Folgen die Unterbürokratisierung eines Landes für dessen ökonomische Leistungsfähigkeit haben kann, lässt sich gegenwärtig ganz plastisch am Beispiel Griechenlands beobachten. Das postosmanische Land, das bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aus dem Verbund der Vielvölkermonarchie ausschied, hat jenen Entwicklungsschub zu moderner Staatlichkeit nicht mehr mitgemacht, den die Resttürkei hundert Jahre später erlebte. Während die politischen Eliten hierzulande erregt über die Reife des türkischen Staates für einen möglichen EU-Beitritt debattierten, übersahen sie die Defizite des teils noch in vorstaatlichen Formen organisierten Griechenland bei dessen Aufnahme in die Währungsunion völlig. Stattdessen berauschten sie sich an den Trümmern einer vor Jahrtausenden untergegangenen Hochkultur. Dabei ist für jeden, der das Land jenseits touristischer Trampelpfade bereist hat, die völlig unzureichende Trennung zwischen »Staat« und orthodoxer Kirche offensichtlich. Bei näherem Hinsehen erschließen sich die klientelistischen Strukturen, die langjährige Aufteilung des Landes zwischen Familienclans und ihren Gefolgschaften, die sich allenfalls oberflächlich als Parteien westlichen Typs organisierten.

Die verbreitete Diagnose, das Land habe zu viel »Bürokratie«, geht daher in die Irre. Das gilt schon quantitativ. Die Zahlen zur Größe der Verwaltung schwanken in Abhängigkeit von der Definition des Staatssektors so erheblich, dass sich zuverlässige Aussagen kaum gewinnen lassen. Nach den Zahlen von OECD und Internationaler Arbeitsorganisation scheint jedenfalls nicht der Gesamtumfang öffentlicher Beschäftigung das Problem zu sein, sondern die falsche Verteilung der Ressourcen, die miserable Qualifikation vieler Beamter und vor allem die mangelnde Beachtung bürokratischer Prinzipien. Die Beamtenposten werden vielfach nach feudalistischen Klientelbeziehungen vergeben statt nach formalisierten Leistungskriterien. Es fehlt ein Verständnis für geregelte Verwaltungsabläufe als Grundvoraussetzung für erfolgreiches Wirtschaften wie für eine funktionierende Demokratie. Jene politische Selbstbestimmung, deren Verlust manche Griechen jetzt beklagen, haben sie schon bislang nicht besessen: Selbst wenn im Athener Parlament Entscheidungen jenseits überkommener Seilschaften möglich sein sollten, gäbe es niemanden, der solche Gesetze wirklich implementieren könnte.

Anders ist die Lage in den romanischen Ländern mit ihrer teils sehr ausgeprägten bürokratischen Tradition. Gerade das Beispiel Italiens zeigt, wie wichtig langfristig eingeübte Mentalitäten für das Funktionieren einer öffentlichen Verwaltung sind. Überall dort, wo bereits im 18. Jahrhundert die aufgeklärte Administration der Habsburger wirkte – also in der Toskana und der Lombardei, später dann in Venetien –, ist der Staatsapparat bis heute einigermaßen funktionsfähig. Gleiches gilt für das Gebiet des ehemaligen Königreichs Piemont-Sardinien, das sich schon früh an französischen Verwaltungsgrundsätzen orientierte, und erstaunlicherweise für Teile des Kirchenstaats – was möglicherweise zeigt, dass die Fundamentalkritik an den angeblich desaströsen Zuständen in der weltlichen Administration der Päpste kulturkämpferisch überzeichnet war. Im Süden des Landes hingegen konnten oder wollten Habsburger und Bourbonen den Bürokratisierungsprozess nicht durchsetzen, es blieb bei feudalistischen Formen gesellschaftlicher Selbstorganisation, mit fließenden Übergängen zu mafiösen Strukturen, für die der Begriff der organisierten Kriminalität eine verharmlosende Umschreibung ist. Die Aufrechterhaltung der bestehenden Ordnung wird dort unter Umgehung der staatlichen Verwaltung gern mit unbürokratischen Mitteln sichergestellt – vorzugsweise durch die Androhung von Gewalt, die naturgemäß von Zeit zu Zeit realisiert werden muss. Überflüssig zu sagen, dass eine solche Kultur der Staatsferne keinen starken Anreiz für ausländische Direktinvestitionen darstellt.

Vor dem Hintergrund solcher mentalitätsgeschichtlicher Prägungen ist es erstaunlich, wie weit die Brüsseler EU-Bürokratie mit ihren Bemühungen um die Schaffung einheitlicher Standards bereits gekommen ist. Selbstverständlich sind die Einflussmöglichkeiten vor dem Vollzug des förmlichen Beitritts am größten, wenn die Kandidatenländer unter dem Einfluss von EU-Emissären einen formalisierten Kriterienkatalog abarbeiten müssen. Positive Beispiele wie Spanien zeigen, dass ein solcher Reformprozess mit dem förmlichen Beitritt keineswegs ans Ende gelangt sein muss. (Die heutigen Probleme des Landes liegen auf anderen Gebieten, etwa in einem überbordenden Binnenföderalismus, der zu einer problematischen Überschuldung der einzelnen Gebietskörperschaften geführt hat.) Umso erstaunlicher erscheint, dass diese bürokratischen Abläufe von einem außergewöhnlich schlanken Brüsseler Apparat koordiniert werden. Lediglich 32 000 Beschäftigte arbeiten für die Europäische Kommission, das sind weniger als in der Münchner Stadtverwaltung. Das zeigt Parallelen zu anderen erfolgreichen Imperien der Weltgeschichte. Nach modernen Schätzungen kam das Römische Reich der Antike für den gesamten Mittelmeerraum ebenfalls mit rund 30 000 Zivilbeamten aus. Der Publizist Alan Posener hat darauf hingewiesen, dass das British Empire mit maximal 1000 Beamten im Indian Civil Service einen ganzen Subkontinent regierte. [1. Alan Posener, Imperium der Zukunft. Warum Europa Weltmacht werden muss. München: Pantheon; 2007; Ralph Bollmann, Lob des Imperiums. Der Untergang Roms und die Zukunft des Westens. Berlin: wjs 2006.]

Neben der Integrationsbereitschaft gegenüber unterschiedlichen Kulturen und ihrer weltanschaulichen Neutralität ist es die anonyme Maschinerie eines bürokratischen Apparats, von der die friedensstiftende Macht solcher Imperien ausgeht. Mehr als jede andere Institution ist sie in der Lage, die Probleme einer komplexen Gesellschaft zu managen. Zwar haben diese technokratischen Mechanismen der Krisenbewältigung in der Öffentlichkeit einen besonders schlechten Ruf. Jedem Politiker, der nach »Bürokratieabbau « ruft, ist der Applaus sicher, und »Technokraten« gelten allgemein als kalt und herzlos. Gerade diese Gefühllosigkeit eines imperialen Apparats ist es aber, die am Ende seine Menschenfreundlichkeit ausmacht.

Nur weil sich die römischen Beamten beim Bau von Straßen und Wasserleitungen eben gerade nicht von lokalen Besonderheiten oder Empfindlichkeiten beeindrucken ließen, kam die Bevölkerung des Römerreichs überall in den Genuss einer entwickelten Infrastruktur. Weil das römische Münzsystem nicht oder allenfalls bedingt auf regionale Verhältnisse Rücksicht nahm, konnte die Schaffung eines großflächigen Wirtschaftsraums zum Nutzen fast aller Beteiligten glücken. Vom Wiederaufbau nach Katastrophen wie Stadt- bränden oder Erdbeben einmal ganz abgesehen, der ohnehin nur funktionieren kann, wenn sich die Nothelfer nicht von der Flut des Elends hinwegspülen lassen. Besondere Vorsicht ist daher geboten, wenn »unbürokratische« Hilfe versprochen wird. Dann steht entweder zu befürchten, dass die Unterstützung unprofessionell ausfallen wird – oder dass Gelder an falsche Adressaten geleitet werden.

Die Beispiele zeigen, dass die bürokratische Kultur eines Landes historiographisch gesprochen zu den Phänomenen langer Dauer zählt. Warum die Verwaltung in den Niederlanden besser funktioniert als in Griechenland, wieso sie selbst in Mailand leistungsfähiger ist als in Palermo oder in Stuttgart schlagkräftiger als in Berlin: Das lässt sich mit statistischen Indikatoren allein so wenig erklären wie mit einem Blick in die Gesetzbücher. Das macht Veränderungen so schwierig. Am ehesten gelingen sie in Krisensituationen, wenn ein politischer oder wirtschaftlicher Zusammenbruch den Reformbedarf schockartig offenlegt. So gelang nach dem Zusammenbruch 1806 die Neugründung Preußens, so entstand nach dem Untergang des Osmanischen Reichs die moderne Türkei. Das Einwirken eines »benevolent empire« nach dem Vorbild Roms, Englands oder der Europäischen Union kann die Transformation begünstigen, sie setzt aber meist eine gewisse Anschlussfähigkeit lokaler Traditionen voraus. Eine Bürokratie westlichen Typs war in Deutschland 1945 leichter zu installieren als im Irak 2003, wobei sich auch hierzulande die Zählebigkeit vormoderner Überlieferungsreste wie des deutschen Staatskirchenrechts erwies.

Sicher hingegen ist, dass weder eine stabile Demokratie noch eine funktionierende Marktwirtschaft ohne Bürokratie zu haben sind. Diesen Zusammenhang haben die Demonstranten der Occupy-Bewegung instinktiv vielleicht besser erfasst als andere, wenn sie einigermaßen unterschiedslos sowohl gegen private Finanzkonzerne wie gegen staatliche Institutionen protestieren. Mit ihrem anarchischen Gespür haben sie den Weberschen Nexus von Kapitalismus und Bürokratie durchaus zutreffend erkannt. Beide sind Geschwister. Aber nicht, weil sich der Staat dem Finanzsystem ausgeliefert hätte, sondern weil er es erst eigentlich geschaffen hat. Der Protest gegen die bürokratischen Großgebilde entspringt einem menschlichen Bedürfnis, das sich seit dem Beginn des Bürokratisierungsprozesses immer wieder eruptiv zu Wort gemeldet hat. Er ist aber kurzsichtig. Ohne Bürokratie ist weder politische noch wirtschaftliche Freiheit denkbar. In diesem Missverständnis sind sich Edmund Stoiber und die Protestanten von Occupy einig.